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立足臺灣 胸懷中國 遠望天下
*作者程志寰为中山大学政治学研究所硕士
*本文为《远望》社论，刊载于《远望》（2018年3月号；总354期）。
中国大陆国务院在2018年1月26日对外公布《中国的北极政策》白皮书（以下简称《白皮书》），对近年北极局势的变化、中国与北极的关系，以及中国北极政策的目标与原则做了全面性的表述。在中国针对北极政策的首次白皮书发布后，立刻引发各界密切关注。BBC报导认为，中国不是北极国家，近年来却不断涉入北极事务，其主要目的是要「入局」争夺北极的资源和战略航道。随着中国国力的增强，西方国家本来就已不断强调中国的「潜在威胁性」。中国北极政策的具体化、明朗化，亦受到各方质疑，认为这是中国对北极国家的威胁，且将进一步开启北极的战国时代。
北极事务与中国的关系
由于地理位置偏远和气候酷寒，北极事务一直是人类政治经济活动相对不活络的地区。19世纪以前，只有少数探险家到北极进行考察。19世纪末和20世纪初，各国开始先后到北极设立科考站，进行科学数据和数据的搜集。随着北极资源开采活动的增加，1920年北欧国家和当时的世界列强签订了《斯瓦尔巴条约》（Svalbard Treaty），将斯瓦尔巴群岛的主权划定给挪威，改变了其原本无主地的法律地位，且确立各缔约国平等享有在群岛和邻近海域的资源开发权、捕鱼权、航行权、通讯权和科考权。* 中国的北洋政府在1925年签署了《斯瓦尔巴条约》，享有该条约规定的平等进出、开发北极之权利，而《斯瓦尔巴条约》亦成为中国参与北极事务的国际法理基础。
* 卢芳华，2016，〈斯瓦尔巴德群岛渔业保护区制度与中国北极权益的拓展〉，《中国海商法研究》2016年第3期，页64-70。
斯瓦尔巴群岛位置图
虽然早在1925年中国就获得了参与北极事务的国际法权利，但一直到了1990年代后，中国才真正有能力加入北极的科研工作。1991年中国学者开始参与由多国科学家组成的北极科学考察团；2003年中国的「黄河」北极科考站建成并投入使用。21世纪初期，随着国力的崛起，中国在北极的科研、探勘和航行工作亦不断增加、精进。如2013年9月10日，中国货轮「永盛号」从太仓出发，通过北极航线到达荷兰鹿特丹港，创下中国商船首次沿着北极航道贯通欧亚的纪录；* 近年来中国的北极科考破冰船「雪龙号」，更完成了多项航行成就，并在北冰洋公海区展开多项科学调查，包括考察塑料对当地海洋生物造成的病变和污染问题。
* 徐博，2015，〈俄罗斯北极战略与东北亚之北极合作〉，《全球政治评论》2015特集001，页67。
气候暖化造成北极区域的大规模融冰，导致原本危险性极高的北极航道，越来越具可航行性，其可能带来的重要经济价值，也大幅提高了北极事务的重要性。根据北极理事会出版的《2009北极海运报告书》所示，贯通太平洋和大西洋；从东亚通往西欧的北冰洋航道主要有二：1. 西北航线（Northwest Passage）──从加拿大西岸出发，经格陵兰的巴芬湾，到达北大西洋；2. 北海-东北航线（Northern Sea Route & Northeast Passage）──沿着俄罗斯东部海岸线通过白令海峡，继续走俄罗斯北沿的北海航线，然后与北欧的东北航线汇接，到达挪威海。* 若通过北极航道连接东亚与西欧，会比现在常走的苏伊士运河航路减少约5500公里的航程，创造极大的海运经济效益。所以《中国的北极政策》白皮书中提到希望配合「丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路」（一带一路）倡议，与各方共建「冰上丝绸之路」的构想，并将「参与北极航道开发利用」列为重要政策主张的其中一项。
* Arctic Council, 2009, Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report, pp. 16-35.
北极圈中的新冷战
1946年3月5日，丘吉尔在美国的威斯敏斯特学院（Westminster College）发表著名的「铁幕」（Iron Curtain）演说，揭开西方世界与苏联长达40多年冷战的序幕。2015年美国著名智库「战略与国际研究中心」（Center for Strategic and International Studies，CSIS）针对俄罗斯的北极战略出版的研究报告，就直接以「新的冰幕」（The New Ice Curtain）为主题，强调俄罗斯在北极地区的军事化作为，并对美国和北约国家做出警告。由于北极事务的经济、战略重要性不断提升，导致近年来美国、俄罗斯和北欧为主的北极国家，越来越重视自身的北极战略部署，使得北极圈中的军备竞赛和冷战氛围亦随之升高。
‧俄罗斯的北极战略：
有大部分的北方领土位于北极圈内的俄罗斯，长期以来都非常重视北极的战略地位。冷战时期的苏联，因为北极圈邻近美国的地缘位置，而在北极地区大量部署核导弹；另外，也利用该地区不易受卫星和声纳侦测之特性，在北冰洋海域内部署多艘战略核潜艇。* 2008年俄罗斯发布《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，2009年又发布了《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》，两者皆把捍卫北极主权界定为国家安全的重点之一。CSIS报告指出，2015年普京宣布俄罗斯将成立「北极发展委员会」，而担任委员会主席的则是以措词强硬著称的俄罗斯副总理罗戈津（Dmitry Rogozin），此人更对外宣称要将北极打造成「俄罗斯的圣地麦加」。**
* 蔡明彦、李玫宪，2011，〈北冰洋安全问题与区域安全治理之挑战〉，《东吴政治学报》第29卷第1期，页124。
** Heather A. Conley and Caroline Rohloff, 2015, The New Ice Curtain: Russia's Strategic Reach to the Arctic, CSIS Reprot, p. IX.
尽管俄罗斯对北极地区亦有经济和环境层面的考虑并有相关政策规划，但最重要的顾虑就是领土和安全问题。CSIS报告指出，俄罗斯在北极地区安全政策之主轴为：在该地区军事存在的「现代化和再集中化」（modernization and recentralization），包括将俄罗斯海军主力「北方舰队」的设备汰旧换新，并增加北极地区的军事基地与强化战时动员能力。另一方面，俄罗斯对北极地区的领土和海洋资源更是寸土必争。2005和2007年，俄罗斯投入大量科学研究人员，进行两次大规模的北极地区大陆棚考察，并在2009年根据《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）向联合国「大陆棚界限委员会」（Commission on the Limits of the Continental Shelf，CLCS）提出领土要求，企图将大面积的北冰洋地区划为俄罗斯的「专属经济区」（Exclusive Economic Zone，EEZ），但遭到驳回。俄罗斯不愿善罢罢休，于2014年又组织了更大规模的考察，并搜集更多、更深入的科学数据、数据，用以左证其在北冰洋的主权范围和大陆棚利益。* 除此之外，美国国务院「国际安全顾问委员会」（International Security Advisory Board，ISAB）的报告指出，俄罗斯的潜艇部队一直在连接北冰洋和北大西洋的「GIUK缺口」（指介于格陵兰、冰岛和英国之间的两处海域）巡弋，显示出他对这块海域的军事野心，以及对美国和北约国家的威胁性。**
* 徐博，2015，〈俄罗斯北极战略与东北亚之北极合作〉，《全球政治评论》2015特集001，页63。
** U.S.International Security Advisory Board (ISAB), 2016, Report on Arctic Policy, p.25.
‧美国（和北约）的北极战略：
根据2009年小布什政府拟订的《国家安全总统令》（NSPD-66）和《本土安全总统令》（HSPD-25），将北极问题与美国的国土安全绑在一起，且明确指出美国在北冰洋地区的重大利益包括：领海和专属经济区的主权与海洋资源利用、反恐怖攻击、在北极地区的海空战略部署等，且更强调该区域的航行自由是国家利益的「最优先考虑」。然而，众所周知，「航行自由」政策一直是美国拓展其军事存在，并透过海军的全球巡弋来巩固其海外战略利益的一种手段。芝加哥大学著名国际政治学者米尔斯海默（John J. Mearsheimer）认为：美国之所以能成为现代世界中的全球性霸权，其优势在于得天独厚的地缘环境，不仅南北无强敌，东西两面又有广阔的大洋阻隔，使美国本土不易受威胁。他强调：美国的地缘战略主轴就是利用此种天然优势，配合强大的远洋军力，在两大洋间扮演「离岸平衡手」（offshore balancing）的角色，控制中东地区，并在具有潜在强权的东北亚及欧洲地区制造权力平衡结构，藉此维系美国独霸的世界格局。* 为了配合这样的大战略，美国海军发展出「自由航行行动」（Freedom of Navigation Operation，FONOP），针对其他国家对某海域或空域的主权宣示和伸张，在「美国不接受的情况下」，以捍卫「全球公益」为名，派出军舰或军机巡弋该地区，其意图实则为「展示武力」，逼迫其他国家屈服。** 近年来，为了在亚太地区抑制中国的发展和崛起，美国正是运用这样的策略来干涉、扰乱中国的南海权益，并激化周边国家的对立和矛盾。我们可想而知：美国身为北极国家，必会利用其海空军优势，大幅增强在北冰洋的航行任务和军力投射。
* JohnJ. Mearsheimer and Stephen M. Walt, 2016,“The Case for Offshore Balancing: A Superior U.S.Grand Strategy.” Foreign Affairs, July/August 2016, pp. 70-83.
** 刘哲玮，2016，〈什么是美海军「自由航行行动」（FONOP）？〉，洞见国际事务评论网：http://www.insight-post.tw/insight-knowledge/20160201/14430。
目前美国在北极战略中遭遇到的困难是北约的整合问题。北约盟国中的北极国家有五个，包括美国、冰岛、丹麦、挪威和加拿大，其中加拿大虽然是和美国长期友好的传统盟邦，但其主张的北极政策却和美国的立场相悖。加拿大主张其对北冰洋和西北航线之合法主权，以及该地区海域为加拿大的大陆棚范围，属于加拿大的专属经济区。为了捍卫自己的主权，21世纪初加拿大开始增强自己在北极地区的军事存在，包括建造军用深水港、扩充武装巡逻部队的装备等。* 然而，加拿大的单边作为同时抵触了美国的「航行自由」倡议以及北约的安全同盟利益。如美国ISAB的报告所述，若给加拿大开了一个「先例」，将影响美国在其他海域伸张航行自由的信誉；ISAB建议美国默许加拿大对该地区的实质控制，但在法理上则不予妥协。** 2016年北约召开华沙峰会前夕，美国保守派和共和党智库「传统基金会」（Heritage Foundation）的研究员发文呼吁北约各国应该团结对抗俄罗斯在北极地区的军事扩张。文中更指出加拿大「阻碍了北约在北极问题中扮演更重要的角色」***，并强调美国应该领导北约盟国，积极参与北极事务；最后亦提出几项北约应规划的北极战略，其中包括「持续在北极地区举行军事演习」，而美国更可主动邀请北约盟国到阿拉斯加进行联合军演。
* 蔡明彦、李玫宪，2011，〈北冰洋安全问题与区域安全治理之挑战〉，《东吴政治学报》第29卷第1期，页137-138。
** U.S.International Security Advisory Board (ISAB), 2016, Report on Arctic Policy,pp. 29-33.
*** Luke Coffey and Daniel Kochis, 2016, "NATO Summit 2016: Time for an Arctic Strategy" , ISSUE BRIEF, NO. 4578, pp. 1-4.
2016年2月北约16国在北极地区举行「寒冷反应」(Cold Response)联合军演。
从上文可以发现，不论是美国、俄罗斯或是一些北约国家，都基于他们的地缘政治考虑，利用其北极国家的位置，将北极地区的航路或资源视为国家安全战略的重要部分。尽管美俄两国在大战略上有差异（美国着眼全球霸权，俄罗斯更重视北极的军事部署），但他们在北极地区的建设，都是以「谋求地缘政治优势」为主轴。* 可以想见，未来双方在北极地区的安全利益争夺和冲突很有可能加剧，而北极地区的冷战格局也将越来越明显。
* 孙迁杰、马建光，2016，〈地缘政治视域下的美俄新北极战略的对比研究〉，《和平与发展》2016年第6期，页41-42。
作为「中央之国」的责任
大陆国际战略学者王缉思2013年提出中国地缘战略的重新思考，认为中国不仅领土幅员广阔，内含复杂的族群关系，沿海省分位居东亚，大西部亦可连接中东或深入东欧地区；在国家经济发展上尽管已成世界第二大经济体，但依然是「最大的发展中国家」，亦属于「承南启北」的角色，可以作为建立全球南北关系的「桥梁国家」。所以中国应该重新将自己界定成「中央之国」，针对四面八方不同的局势，制定不同的政策。例如东亚的主要矛盾在于霸权美国的围堵和扩张，而西边的中东地区则面临区域和国内的混乱。因此，中国应该采取「东稳西进」的策略：一方面降低与美国冲突升级的可能，另一方面运用「一带一路」政策，强化与中东国家的合作关系，确保中国的能源供应、市场和大西部的稳定。同时，由于中国「非东、非西、非南、非北」的中间特性，使中国在战略布局上可「亦东、亦西、亦南、亦北」。*
* 王缉思，2013，〈东西南北，中国居「中」──一种战略大棋局思考〉，中国公共政策研究：http://www.crcpp.org/index.php/politics-economy/item/70-2014-01-02-01-14-53。
从「中央之国」的地缘特点来看，如《白皮书》所述，中国近年来自居为「近北极国家」，是陆地上最接近北极圈的国家之一，具有参与北极事务的地缘正当性。除此之外，中国已成为全球第二大经济体，对全球海运和贸易有着巨大的需求和贡献，所以也有合理利用北极航道和参与航道建设的权利及义务。然而，面对北极国家试图垄断开发、利用北极地区的作法，中国只从「中央之国」的地缘位置来建构参与北极事务的合理性是不够的，更必须阐述出其对世界整体的发展共荣、和平安全及生态环境维护上之重责大任。亦即中国作为「中央之国」，除了扮演发展问题上的「南北桥梁」和运用「东稳西进」来维系区域及世界的和平、稳定及安全之外，面对来自四面八方的环境污染、生态破坏，如气候变迁、核灾问题等，中国更有参与、维护的义务。特别是2017年6月1日美国不负责任的退出《巴黎协议》之后，中国更肩负了领导全球抗暖化和温室气体减排的艰巨工作。* 所以除了地缘上的「近北极国家」之外，《白皮书》更将中国界定为北极事务的「重要利益攸关方」这个更具包容性的身分，并且在政策主张中列入「保护环境」、「保护生态」和「应对气候变化」为重点项目。
* U.S.根据荷兰环境评估机构（PBL）的统计报告所示，中国因为拥有世界最多的人口，故成为世界上最大的碳排放国。但中国的人均碳排放量（CO2 emissions per capita）一直低于西方先进国家。2016年中国大陆一整年的人均排放量为7.43公吨；美国为15.56；德国为9.47；日本为9.7；加拿大为18.63；俄罗斯为11.54；台湾则为11.75公吨。可见近年台湾冬季出现的雾霾很可能是「自制的」，而不是「大陆飘来的」。详见J.G. J. Olivier, K. M. Schure and J. A. H. W. Peters, 2017, Trends in global CO2 and total greenhouse gas emissions: 2017 Report, Hague: PBL publication, p. 43.
总的来说，中国此次正式发表《中国的北极政策》白皮书，对整个世界政治的局势来说，具有以下几项意义：
一、试图打破「北极门罗主义」
长久以来，北极地区缺乏具公信力的区域制度和组织，导致该地区成为8个北极国家「自己的事」。北极地区唯一的论坛性机构「北极理事会」成立于1991年，只有这8个北极国家能成为会员国，其他域外国家只能以观察员身分参与，可出席会议，但不可参加表决。观察员申请加入北极理事会还必须承认北极国家的主权和管辖权，承认《联合国海洋法公约》适用于北冰洋，观察员贡献资金的额度也不得超过会员国。* 从北极理事会以上种种规定可以发现北极国家对北极事务秉持强硬的「门罗主义」。
* 孙凯、武珺欢，2015，〈北极治理新态势与中国的深度参与战略〉，《国际展望》2015年第6期，页71-72。
然而，全球暖化、气候变迁和北极生态问题所造成的全球性、跨域性影响，都在在显示北极事务应该朝向开放性、制度化发展，而不该继续维持这种强烈的排他性。故《白皮书》除了重申北极地区某些岛屿、海域属于北极国家主权范围外，也从国际条约的角度，阐明域外国家对该地区自由进出、开展科研，以及从事生产和商业活动之平等权利。换句话说，《白皮书》将北极事务区分为全球性和主权性两种，在主权性质的领海、内水、毗邻区等问题上，中国尊重北极国家对其沿岸的主权主张；但在全球性的公海、航道利用、生态环境、科学研究等议题上，北极国家亦必须尊重域外国家的参与权。因此，《白皮书》提出中国参与北极事务的基本原则为「尊重、合作、共赢、可持续」四点，并强调「尊重是中国参与北极事务的重要基础」，而且是要「相互尊重」。而未来北极事务的行动基础，就应该建立在北极国家与非北极国家的相互尊重上，并以这样的共识来建立北极治理的相关国际制度。
二、「人类命运共同体」的实践
今日的中国不仅是一个拥有全世界五分之一人口的国家，更是世界第二大经济体和综合实力居于前列的大国。其「中央之国」的地缘特性与战略，使中国必然会参与到所有具全球性质的议题之中。而北极事务正是21世纪最重要的全球性议题之一，如同长年研究北极治理的学者杨格（Oran R.Young）所述：「由于北极事务自身的全球属性，以及中国、欧盟等力量在北极事务中的重要作用，由北极国家单独主导北极事务的时代已经过去。这些国家终将被迫接受这一事实，纵使美国也无力改变这一局面。」*
* 董利民，2017，〈中国「北极利益攸关者」身分建构：理论与实践〉，《太平洋学报》第25卷第6期，页73。
2017年1月习近平在联合国日内瓦总部发表谈话，提出「建构人类命运共同体」的宏大目标。习近平在谈话中说道：西方学者一直期望「在地球之外找到第二个人类得以安身立命的星球」，然而这个愿望的实现是个未知数。习秉持实事求是的精神认为：「到目前为止，地球是人类唯一赖以生存的家园，珍爱和呵护地球是人类的唯一选择。」因此他强调「建构人类命运共同体」的具体行动为：「国际社会要从伙伴关系、安全格局、经济发展、文明交流、生态建设等方面作出努力。」可以发现，具全球性质的北极事务正包含了「建构人类命运共同体」的所有项目，即各国的参与应平等包容、非军事化以确保安全、航道和经济资源共享共荣、建设制度法规促进交流、维护生态环境和原民生活。
正如《白皮书》之结论所述：北极的未来不仅「关乎北极国家的利益」，也「关乎北极域外国家和全人类的福祉」，故中国愿「积极推动构建人类命运共同体，为北极的和平稳定和可持续发展作出贡献。」放眼未来，以「建构人类命运共同体」为目标的中国，在参与北极事务的过程中，必将对北极治理的制度化和非军事化产生积极作用；同时，中国在北极事务中的贡献和作为，亦是其实践「人类命运共同体」主张的关键场域。
2018年3月號│4卷3期（總354期）
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