民办义务教育改革，路在前方！

民办义务教育具有义务教育和民办教育的双重属性。随着国家顶层设计的基本完成，中央和地方治理举措组合出台并持续升级，民办义务教育的政策环境发生标志性变化。在此背景下，回顾民办义务教育的发展贡献、分析存在的问题及当前改革背后的逻辑，明确未来发展空间，具有重要意义。

文 | 李虔、郑磊

编 | Chris_guo

01

兼具双重属性的民办义务教育的发展价值

（一）发展规模扩大：民办义务教育作为公办教育的有益补充，是解决教育发展不平衡不充分问题的重要力量

民办教育是我国教育事业的重要组成部分。根据《中国教育统计年鉴》数据，2000至2019年，民办义务教育规模不断扩大，初中阶段的发展尤为迅速。在学校数量上，民办小学占比从0.62%提升至3.78%，民办初中占比从2.09%提升至11.05%；在校生数量上，民办小学占比从0.74%提升至8.95%，民办初中占比从0.97%提升至14.24%。 

在地方财政性经费不足的情况下，发展民办教育客观上起到了弥补义务教育学位不足、弥补区域教育差距的作用。利用《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》相关数据，考察省域民办教育发展规模和政府投入责任发现，各省2018年民办义务教育在校生数占比与各省2018年义务教育财政性教育经费占比、各省2018年义务教育民办在校生数占比与各省2016年义务教育财政性教育经费占比、各省2018年义务教育民办在校生数占比与各省2013年义务教育财政性教育经费占比均呈负相关关系。

由于同一年份的财政投入与民办教育规模、3年前的财政投入与当年民办教育规模、5年前的财政投入与当年民办教育规模均呈负相关关系，利用这些当期和滞后数据间的关系，初步判断是因为发生在前的财政投入影响了民办教育发展规模。推测当政府义务教育财政投入不足、公办学位相对紧张时，不能满足适龄儿童入学，缺口越大对民办教育的需求越大。

（二）办学行为创新：一批优质民办学校充分发挥体制机制优势，为义务教育事业注入生机活力和竞争力

除资源性贡献外，民办教育也推动了教育领域的思想解放和观念变革。一批优质民办学校充分发挥体制机制灵活性，形成了与公办学校不同的办学思路。

一是在组织文化上，民办学校普遍更加强调主动接受挑战、主动寻求变革，更有意识地与同类公办学校竞争。

二是在薪酬制度上，民办学校实施的绩效薪酬，提倡因事设岗、人尽其用、梯队动态管理，强调教师的非智力因素投入（如班级管理更尽心、学生陪伴时间更长等），从而提高教育教学质量。由于公办学校存在集中统一的工资体制与地方经济差距不断扩大的矛盾，难以建立可持续的教师工资正常增长机制和教师微观激励机制，民办学校的薪酬制度具有更明显的激励效应。

三是在校长办学自主权上，民办学校校长有独立的人事权、财务权、决策权和管理权，较公办学校校长权力范围更大。

四是在综合优势上，民办学校集所有权和经营权于一体，更能发挥人、财、物等要素的整体效应。民办机制的独特性为义务教育改革探索打开了一个空间、提供了一种可能。

（三）多元需求满足：多元定位的民办学校反映了特定时期教育市场的供求关系，是深化教育供给侧改革的重要突破口

随着教育服务体系的日趋完善，义务教育学段出现一批办学条件优越、学生学业成绩突出、社会影响力大的热门民办学校。这些学校实际上反映的是教育市场的供求问题，主要体现为三种教育需求热。

一是“国际化”教育需求热。经济实力强、国际交往频繁的家庭在全球范围内寻求优质教育资源，提供国际对接课程、培养国际视野的民办国际学校成为此类家庭的选择。

二是“次优选”教育需求热。当户口和居住地对口的公办学校质量较差时，家长退而求其次选择民办学校。此类学校的潜在生源数和提供学位数相差不大，并未形成“供不应求”的竞争状态，但仍然是一种有效供给。

三是“重点校”教育需求热。过去十余年里，一线城市义务教育公办学校取消重点校（班），但高中和大学则保留和强化重点校建设。重视教育和升学的家庭希望延续“重点校”路线，纷纷转向选拔性民办学校。其背后是“著名民办小学—著名民办初中—著名公办高中—国内顶尖公办高校或海外常青藤”的路径期望。

这类民办学校吸引的潜在生源远远大于所能提供的学位。在分母显著大于分子的情况下，学校通过筛选、掐尖获取优质生源，由此对区域教育生态产生较大影响。虽然这些教育需求以及家庭作出的教育选择，可能给其他家庭或教育系统带来外部成本，但是教育需求本身具有一定的正当性。在特定历史阶段，这些民办学校敏锐地捕捉到教育供给和需求之间的不平衡关系，在扩大教育供给、满足多元化需求方面发挥了不可替代的作用。

02

新时代以政策法律为驱动的民办义务教育改革逻辑

（一）规模与格局：落实政府责任，优化义务教育结构，以发展的思维纠偏

一直以来，我们重视理解民办教育的规模性特征，在新时期则更重视规模范畴和结构范畴的结合。

据《中国教育统计年鉴》数据，2019年全国义务教育民办学校在校生占比为11.60%，但各地差异极大。有的县域多年来无一所民办学校，但公办学校大班额现象仍然存在。地方政府对义务教育改革发展缺乏整体规划，区域教育样态单一。有的县域则过度依赖发展民办教育解决学位供给矛盾，不仅向民办学校提供用地、补贴等诸多优惠条件，还采取公办学校在编师生分流到民办学校的超常规扶持措施，导致极端地区民办学位占比超过八成，冲击了义务教育的基本格局与正常秩序。这两种情况都与政府履职不到位有关。针对此问题，当前改革主要通过落实政府责任，支持扩大资源供给与优化调整结构并举。

1.支持扩大优质资源总体供给，鼓励各地优先扶持办学质量高、特色明显、社会效益显著的民办学校

大国办大教育需要发挥规模优势。为扩大优质教育资源供给，新《民促法》明确鼓励“县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持；对非营利性民办学校还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施”。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）明确在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税收减免等方面对非营利性民办学校给予支持。新《条例》进一步增加和明确相关扶持政策，鼓励金融、保险机构为民办学校提供融资、风险保障等服务。随着国家顶层设计的完善，良性发展的民办学校将迎来政策利好。

2.坚持公办主体地位不动摇，更加强调发展规划先行、政府履职尽责和整体结构优化 

结构问题与规模问题紧密相连，合理的结构性特征对义务教育健康发展具有重要意义。已有研究发现，公立和私立的供给结构一直是有争议的学术和政治议题，但是，即使在以私有制经济为主体、私立教育体系成熟的美国，义务教育提供机制也主要以公办为主体，明显区别于高等教育大量依赖私立的模式。主要原因是，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，此为国际共识。 

针对部分地区公办民办发展失衡，主要改革举措有三。

一是强调统筹规划民办学校规模与布局，杜绝民办学校盲目无序扩建。新《民促法》第三条明确提出，“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”新《条例》第十五条明确提出，“地方人民政府及其有关部门应当依法履行实施义务教育的职责。设立实施义务教育的民办学校，应当符合当地义务教育发展规划。”目前各地正积极研制区域教育“十四五”规划，其中一项重要任务就是加强统筹协调和科学规划，根据人口变化和区域发展需要，优化义务教育公办民办学校布局。

二是督促落实地方政府依法举办义务教育的主体责任，加大义务教育财政投入力度。《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》（教财〔2020〕5号）明确提出，“义务教育全面纳入财政保障范围。对民办义务教育学校学生免除学杂费标准按照生均公用经费基准定额执行；对生均教育培养成本不足部分，应严格落实非营利性法定要求，合理确定收费标准。”坚持政府举办义务教育的法定责任，一方面是纠正以发展民办教育“甩包袱”、推卸责任的做法，另一方面有利于扩大公办优质教育资源供给。

三是以“双目标制”为抓手，加快推进义务教育的结构调整。据调研，各级人民政府正按照“省域实施义务教育的民办学校学生覆盖面不超过5%、县域不超过15%”的目标，调整优化义务教育公办民办结构。比例目标的设定，有利于为各地按需控制增量、转化存量的探索提供明确方向。

（二）行为与目标：突出义务教育特殊性，规范非制度化创新，确保强公益属性和良好社会效益

过去四十余年来，民办教育改革举措不断，重在规范民办教育发展过程中累积的突出问题。新时期民办教育改革在重视过程管理、规范办学行为的同时，也更加强调结果导向、凝聚目标共识。

1.破解民办教育的传统路径依赖，坚持义务教育真实非营利，确保教育始终是良心行业

新《民促法》规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”“非营利性民办学校举办者不得取得办学收益”，对坚持非营利性作出明确要求。但是，利益依赖、路径依赖导致了举办者的思维定式，其惯性使得自上而下的改革较难建立起适应性。在新的制度环境下，一些举办者继续寻找制度缝隙和政策的模糊空间，资本的逐利性、波动性引发新的矛盾。

一是营利性教育集团同时举办或实际控制多所非营利性民办学校，有些借此实现政策套利，有些引发无序收购扩张、形成资源垄断、导致收费过高等连锁反应。

二是一些关联交易动机不良，违背了正常交易条件，学校自身的意愿被关联方的意志和利益所取代，影响了学校决策的独立性和学校自身持续运营的能力。不公平关联交易减少的是学校法人的财产和学校运营可支配的盈余，造成学校办学成本增加，或构成隐形的利益输送。

在境外上市的教育公司多采用协议控制（俗称VIE架构）方式，境内实体与境外实体之间签订大量的关联交易协议，这一做法涉及利润的转移。鉴于改革中出现需要予以规范的新问题，新《条例》第十三条、第二十六条和第四十五条分别对义务教育学段特定形式的集团化办学、决策机构组成、关联交易等作出明确禁止或规范，其定位仍然是新《民促法》确定的义务教育不得营利规则之下的次级规则。

2.倒逼民办学校回归教育规律，打造公办民办公平竞争格局，筑牢基本民生底线

民办学校受市场经济条件影响，有着很强的竞争本能和增长动力。在办学体制探索方面，1998年，教育部提出要选择基础薄弱学校进行“公办民助”“民办公助”等不同形式的办学体制改革试验，由此产生一批改制而来的民办学校。此外，委托管理、合作办学、师资共享、“名校办民校”等形式也成为当时扩大优质教育资源的探索性措施。随着改革的推进，名校办民校的若干负面作用显现出来，如违背义务教育免费精神、遏制真正的民办教育发展、加剧中小学择校热等。有公办资源参与举办的民办学校，即“公参民”学校“面临合法性与合理性的各种追问，在不同时期经历着国家和地方一轮又一轮的清理与规范”。民办学校掐尖招生、拔苗培养等现象，也加剧了教育焦虑。 

针对以上问题，民办教育规章制度政策出台的频次和数量大幅提升，“公民同招”（即义务教育阶段公办和民办学校同步招生）等治理政策平稳推进。2020年9月1日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议强调，强化民办义务教育规范管理，营造良好教育生态。新《条例》第八条、第二十六条和第三十一条进一步对义务教育“公参民”“课程与教材”“招生行为”等作出明确规范。民办学校与公办学校共同承担着服务社会经济发展和人的全面发展的任务，教育逻辑让位于市场逻辑的做法予以调整，有利于更好发挥义务教育作为基本民生工程的社会效应。 

（三）功能与路径：超越西方“先进”经验，发展适应新时代中国特色社会主义的民办义务教育

在教育改革过程中，欧美国家关于私立教育、教育与市场的理论和实践，曾被我国积极借鉴和学习。改革开放以来，我国民办教育的改革探索为超越西方经验、建构本土理论话语奠定了现实基础。随着义务教育有保障目标基本实现，义务教育进入全面提高育人质量的新阶段，指导民办义务教育发展的理念和思路相应产生变化。 

民办教育蓬勃发展与教育民营化思潮有关。在一段时期内，我国除调整政府和学校的关系、促进学校提供者之间的竞争外，也相应地建立了教育选择机制。事实上，欧美发达国家已经对教育自由市场、完全竞争、教育选择等问题进行了反思。美国经济学家米尔顿·弗里德曼将自由市场机制运用到教育领域，提出可以让父母自由选择其子女就读的学校的凭单制度是改善美国基础教育的最可行方法，并鼓励一部分教育服务私有化，让私立学校发挥更大的作用。

但随着实践的推进，“学校选择成为美国教育领域最有争议的改革”，不受约束的教育市场也受到质疑。我国的教育选择机制发挥了很多正向功能，也存在一些负面问题，例如，对社会经济背景不利学生更为不利，造成教育不公平；在升学主义指导下，学校会以提高考试成绩为目的，关于“公办保均衡、促公平、守底线，民办供选择、求发展、促优质”的观念被不断强化，民办教育的功能定位出现偏差。由于我国公办和民办高等教育的声誉和质量差距仍然较大，选择优质高价的义务教育民办学校，可能转化为获取优质低价的公办高等教育的基础条件，造成教育选择机制异化。

此外，如果教育是个市场，那么教育也是一个非常不寻常的市场。信息不足和可能的外部成本，使教育更需要大量监管和政府干预。事实上，我国从来没有全盘照搬西方国家市场经济的理念，而是一直在探索有为政府和有效市场的平衡。

新冠疫情期间，世界各国的民生都受到巨大冲击，社会分化加剧，但中国是个例外。有研究发现，这与中国社会独特的财富结构有关——中国的公共财富占比巨大。2019年中国各级政府拥有的教育、医疗、交通设施、公共事业、财政存款等实物/金融资产在国家总体财富中的占比高达32%左右，而几个西方主要经济体的公共财富占比从平均20%逐年下降到0%左右。

尽管公共财富经常被认为效率低下、质量不高，但却发挥了重要的保民生、稳社会的作用。新世纪以来，随着我国市场经济体制与行政管理体制改革的推进，包括教育在内的公共服务领域不断推陈出新：一方面，继续解放和发展生产力，激发各类市场主体活力和创造力，深化供给侧结构性改革；另一方面，充分发挥政府职能，完善治理机制，弥补市场缺陷，校正市场失灵。

从新《民促法》到新《条例》，从为义务教育“择校热”降温到重视加强民办学校党的建设，当前改革意在民办教育功能再定位，并战略性地作出了本土化探索，即促进公办和民办学校都不折不扣坚决贯彻党的教育方针，切实将思想和行动统一到党中央和国务院的决策部署上来，促进民办学校更加着眼于社会公平、国家和民族的未来，走优质特色的新发展道路。

03

未来可期的民办义务教育发展空间

在新时代教育现代化发展事业中，民办义务教育无疑是不可或缺的部分。从民办机制的特征和贡献看，丰富教育生态、建设现代教育强国仍需要有为政府和有效市场的多渠道资源支撑。新技术、新业态加速了教育学习资源的迭代发展，更加需要政府重点保障基本公共服务的公平、普惠、均衡和便捷性，市场配置多样化、特色化的资源。从当前改革举措及背后逻辑看，构建义务教育公办民办相互促进、相互补充、共同发展、相得益彰的大教育格局方向不会变，支持和规范民办义务教育发展的方针不会变，推动民办教育健康有序发展的基调也不会变。基于此判断，民办义务教育的未来发展可期。

（一）顺应自上而下的“调结构”战略任务，实现从“被动调”到“主动调”的转变

结构性调整被认为是提高资源配置效率、促进改革创新往深处走的重要手段。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，为深化教育等多领域综合改革提供了基本遵循。其中，调结构是当前及未来的一项战略性任务，涉及国内国际市场资源结构、城乡结构、分配结构、产业结构、供给结构、商品结构、投资结构、税制结构、空间结构等多维内容。教育在社会发展中的中心地位，决定了其深度参与新发展格局、贯彻落实调结构战略任务的必要性和必然性。

在教育领域，除了城乡教育质量差异、普通高中与职业高中的发展规模等结构性问题外，公办教育与民办教育之间的定位、规模也是重要的结构性问题。调整公民办结构的主要目的，是优化发展格局、促进发展方式的转变。由于结构本身具有维持其既有秩序和比例的趋向，调结构的过程往往以强外力推动为起始。不同地区之间民办义务教育的占比并不是均衡的，需求量大的地区可能维持相对略高的占比。

面对自上而下的任务要求，全国各地将涌现出不同的举措和办法，部分义务教育民办学校或将面临“关停并转”，特定类型的民办学校（如以招收随迁子女为主）或将成为特定历史时期的产物，民办义务教育的学校构成将发生改变。尽管当前公办民办结构调整更多表现为行政主导，但是未来将有更多民办学校主动参与结构调整。

一是从被动型“降存量”过渡到主动型“降存量”，一些九年一贯制、十二年一贯制学校和完全中学将主动剥离其义务教育学段；

二是从被动型“控增量”过渡到主动型“控增量”，有意于举办教育的社会资金将更多被引流到非义务教育领域。

民办学校的进入、退出、扩张、萎缩难以避免结构性利益刚性，但也将推动民办教育行业加速资源优化重组和优胜劣汰，逐渐走向新的平衡。

（二）部分优质民办学校加快转型升级，并保持一定热度

从国内、国际发展经验看，有活力的教育系统须给予不同机制以生长的空间。党的十九大对新时代我国社会主要矛盾的变化作出新的概括——人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

社会主要矛盾转化对义务教育改革发展提出新命题。驱动教育市场的引擎，将相应转化为人民群众对优质教育的强烈诉求，并真实反映在学校间的比较和竞争中。虽然竞争的影响比预期的要复杂得多，但是良性的竞争有利于释放教育改革的想象力。

就公办和民办学校的竞争而言，一是两者在义务教育中的角色与定位将发生变化，民办学校更加强调与公办学校错位发展。公办学校不可能包揽教育改革的方方面面，差异和错位使双方得以存在于同一个政策空间和市场空间。义务教育民办学校保持竞争优势，需要在宏观上作出功能再定位，并在具体发展策略上作出适应性调整。二是伴随着上述的结构调整，义务教育民办学校将更加注重挖掘差异化的需求结构，开辟新的教育消费增长空间。调结构本身并不意味着抑制需求。

一批优质的民办学校将率先突破传统模式，更多走向多样化、特色化，按照党中央、国务院对“双减”工作的重要决策部署，进一步提高教育教学质量和服务水平，创造并探索出更多别具一格的办学经验。同时，公办教育系统自我改造的决心和效率，将决定不断扩大的中高收入家庭的教育选择，也在一定程度上决定民办教育的发展空间。

（三）民办义务教育在各方博弈中不断发展，并逐步走向成熟

未来一段时期，民办义务教育发展将仍然受制于政策优惠的力度和相关扶持的到位情况，但规范办学将更有利于促进长远健康发展。规范办学是一项系统工程，需要政府、社会、学校的共同努力。

一是经过政策研究和改革实践，各方面认识逐渐统一。在非营利性民办学校法律身份和政策待遇清晰的大背景下，义务教育的举办者预期更加明确，坚持真正非营利办学的社会力量将受鼓励和优待；学校和家长促进学生全面、健康发展的视角更加长远；政府部门坚持依法治教、落实政府责任、加强分类指导的视野更加开阔。

二是经过办学行为规范治理，民办义务教育自我改造、自我约束的动力更强。在短期利益与长远发展之间，学校需要作出一些取舍。在内外部压力下，办学主体不规范、财务行为不规范、基本办学条件不达标、学校名称不规范、招生入学有违规、课程教材有隐患等问题将被纠正，党的建设、财务监管、学籍管理、教育教学管理、收费标准调控、教育督导机制等将进一步强化。

第三，经过教育市场吐故纳新，民办义务教育在提高优质资源供给效率的同时，更加趋于稳定和理性。发展好的学校有扩大意愿，发展差的学校有退出意愿，社会资金的进出是市场新陈代谢的基本形态。但是，随着监管力度的加强，这种新陈代谢的成本增加，资本无序扩张将得到遏制，社会力量办教育的专业性大大增强。随着民办义务教育行业的定力和韧性不断加强，义务教育民办学校办学体制机制更加成熟，中国特色民办义务教育的理论体系和实践体系将更加丰富。

★李虔/国家教育行政学院教育行政教研部副研究员，教育学博士

★郑磊/北京师范大学教育学部/首都教育经济研究院副教授

来源 | 《中国教育学刊》2021年第九期

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