IIGF观点 | 2022年我国水权交易市场进展情况和政策建议
自2014年水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》开始，我国开始探索水资源使用权确权登记、水权交易流转、水权制度建设等不同类型的试点工作。2016年水利部出台《水权交易管理暂行办法》，规定了可交易水权的范围和类型、交易主体、交易期限、价格形成机制以及交易平台运作规则等，同年，水权交易所挂牌成立并推动水权交易平台正式运行。此后，全国各地陆续开展水权交易，促进水权交易市场的建设发展，帮助各地不断累积实践经验。2022年，全国水权交易在政策、市场等方面出现多项变化，本文将对水权市场2022年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来水权市场进一步发展提出相关建议。
一、 水权交易市场政策进展
2021年，国家出台多项政策明确了建设水权交易市场的重要性，多个省市也将水权交易写入“十四五”规划、水利发展等相关政策文件中。在此背景下，2022年，国家针对水权交易专门出台了《关于推进用水权改革的指导意见》，进一步加快推进水权交易市场的建设，同时引导各省市出台地方性水权交易实施办法，鼓励地方开展水权交易。
为了加快建立水资源刚性约束制度，提高水资源集约节约安全利用能力和水平，2022年2月水利部出台《2022年水资源管理工作要点》，提出健全初始水权分配制度、严格取用水监管、推进河湖生态环境复苏、提高水资源管理精细化水平、深化水资源管理改革等五大要求。其中，“深化水资源管理改革”要求制定出台推进用水权改革的指导意见，推动建立健全统一的水权交易系统，以及区域水权、取水权、灌溉用水户水权等用水权交易。
8月，为解决用水权归属不够清晰、水权交易市场发育不充分、交易不活跃等问题，水利部、发展改革委、财政部联合出台《关于推进用水权改革的指导意见》（下称“指导意见”），提出了“到2025年初步建立用水权初始分配制度和全国统一的用水权交易市场、2035年全面建立用水权制度体系”的目标，并从加快用水权初始分配和明晰、推进多种形式的用水权市场化交易、完善水权交易平台、强化监测计量和监管等四个方面推动水权交易制度体系的建设和完善。和《水权交易管理暂行办法》相比，《指导意见》一方面补充了用水权初始分配的内容，另一方面进一步细化了三种水权交易的交易细则，还提出了创新水权交易措施的要求。
2021年12月，水利部召开会议积极部署流域治理管理工作，强化流域统一规划、统一治理、统一调度、统一管理，明确流域治理的重要性和必要性。然而流域治理涉及多个行政区域，如果地区间存在利益冲突，难以在治理方案上达成一致，可能会导致治理成效不佳，例如未得到妥善处理的流域水环境保护问题。在此基础上，将市场机制纳入流域治理管理显得至关重要。为了发挥水权交易在流域治理中的作用，水利部于2022年推出《关于强化流域治理管理的指导意见》和《关于强化流域水资源统一管理工作的意见》等政策文件，提出完善流域用水权市场化交易平台和相关制度，引导推进流域地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易。
开展用水权、用能权、排污权、碳排放权等市场化环境权交易对于深化生态保护补偿制度改革意义重大。太湖地区作为我国经济最为发达、最有活力的地区之一，历来是国家关注的重点区域。2022年2月出台的《关于推动建立太湖流域生态保护补偿机制的指导意见》中指出，要创新太湖流域生态产品交易实现机制，包括加快建立健全太湖流域的初始水权分配和交易制度，深化落实水量分配方案，培育发展用水权交易市场。
从地方层面看，汕头、荆州等地区在2022年也陆续将水权交易纳入地方规划和政策文件，常州、南通、合肥等地开始积极尝试开展水权交易，因地制宜地进行探索研究，为地方水权交易的发展奠定基础。截至2022年底，全国大部分省份已经将水权交易纳入城市发展规划、水资源规划等政策中。
广东省节水办于1月出台《广东省节水型社会建设“十四五”规划》，明确指出“推动水权与水资源税费改革，积极稳妥推进水权确权，培育水权交易市场，鼓励区域水权、取水权等水权交易” 。4月，湖北省荆州市印发《荆州市“十四五”水安全保障规划》，提出不懈探索水权水市场改革，包括建立水权交易平台、开展多种形式的水权交易、探索水权交易业务新模式等内容。5月，成都市水务局出台《成都市“十四五”水务发展规划》，提出深入推进水务重点领域改革，选取玉溪河灌区作为试点开展《农业水权配置与节水奖励机制设计》研究，探索开展农业水权分配、节水奖励、结余水量回购或转让、现代化调度管理等改革任务内容。
二、市场实践
按照确权类型、交易主体和范围划分，水权交易主要包含区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易等三种形式。2016年，水权交易平台开始运作，各地积极开展水权交易，推动总体成交水量和成交单数的大幅增长。2022年，在出台《关于推进用水权改革的指导意见》的基础上，全国水权交易市场继续稳步发展，多个地区开始进行水权交易的初步尝试，水权交易覆盖范围进一步扩大。
从2022年的水权交易的总体成交量和成交单数来看，成交水量为2.53亿立方米，较2021年下降5000万立方米左右，说明水权交易的市场需求略有下降，成交单数同比翻倍体现出水权整体流转加快，市场活跃度提高。
图1 历年水权交易整体变动情况（柱状图表示成交量，阴影表示成交单数）
数据来源：中国水权交易所
相较于2021年，2022年的水权交易成交水量结构和成交单数结构均有不同程度的变化。
从成交水量来看，区域水权交易成交水量从2021年的1000万方增长约10倍至10960万方，市场活跃度较2021年明显改善，其中江苏省、河南省分别成交一笔大额区域水权交易；灌溉用水户交易成交水量在2021年同比增长73%的基础上继续保持高增长趋势，同时还突破了2017年916万方的记录创下新高，达到1691万方，灌溉用水户交易成交水量的持续性增长的背后是稳步增长的交易需求；2022年总体成交水量的下降主要是由于取水权交易成交水量大幅度的下滑，其在总成交水量中的占比也从94%下降至50%，表明同一地区不同用水主体的水权交易需求的降低。
从成交单数来看，2022年总成交单数的大幅度增加主要得益于取水权交易和灌溉用水户交易成交单数的提升，数据上来看两者较2021年分别增长82%和163%。其中，灌溉用水户交易成交单数的提升使其成交量大幅度增加，而取水权交易出现成交单数增长、成交量大幅下降的情况。从取水权交易的具体成交情况来看，呈现单笔成交水量大、成交单数少的特征，2022年只有4笔交易的成交水量超过1000万方，但其加总占取水权交易总成交水量的74%。因此，2022年取水权成交单数增长、成交量下降主要是由于大额成交水量的成交单数减少、小额成交水量的成交单数增加。
图2 历年水权交易成交水量结构变动情况（单位：万方）
数据来源：中国水权交易所
图3 历年水权交易成交单数结构变动情况（单位：万方）
数据来源：中国水权交易所
从成交价格来看，三种类型的水权交易在2022年均有不同程度的变化，整体而言三种类型的水权交易价格差异正迅速缩小。其中，区域水权交易成交价格自2020年来逐步下降；取水权交易的成交价格在2018至2022年期间呈现逐步下降的趋势；灌溉用水户交易和区域水权交易有相似之处，但其成交金额增长幅度和成交水量增长幅度接近，成交价格小幅上升。
图4 2018-2022年各类型水权交易成交价格（单位：元/方）
数据来源：中国水权交易所
注：1. 2019年无区域水权交易。2. 2022年区域水权交易价格不含河南省，中国水权交易所官网显示2022年河南省成交1单区域水权交易，交易量为2200万方，交易价格则超过420万亿元，数据准确性有待确认，故未纳入统计。
从水权交易覆盖的地区来看，自2014年7个省区开展水权试点至今，已有超过一半的省份在区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易等三种水权交易类型方面有了不同程度的尝试。2022年，江苏省首次开展区域水权交易，而取水权交易则首次在四川省、黑龙江省、吉林省及多个地级市成交，使得水权交易的覆盖范围及影响力进一步扩大。
表1 全国开展水权交易省区的水权交易结构
区域水权交易 | 取水权交易 | 灌溉用水户交易 | |
北京市 | √ | ||
上海市 | √ | ||
吉林省 | √ | ||
黑龙江省 | √ | ||
江苏省 | √ | √ | |
安徽省 | √ | ||
浙江省 | √ | ||
江西省 | √ | ||
山东省 | √ | √ | √ |
山西省 | √ | √ | |
河北省 | √ | ||
河南省 | √ | ||
湖北省 | √ | ||
湖南省 | √ | √ | |
重庆市 | √ | ||
四川省 | √ | √ | |
贵州省 | √ | ||
云南省 | √ | √ | √ |
广东省 | √ | ||
陕西省 | √ | ||
甘肃省 | √ | √ | |
内蒙古自治区 | √ | √ | |
新疆维吾尔自治区 | √ | √ | |
宁夏回族自治区 | √ | √ | |
天津市 | |||
辽宁省 | |||
福建省 | |||
海南省 | |||
青海省 | |||
西藏自治区 | |||
广西壮族自治区 |
数据来源：根据各省区公开信息和水权交易所数据整理
在交易产品创新方面，宿迁市于2022年促成首例串联用水水权交易成功签约，预计将实现34558.1吨左右的年交易水量。宿迁智荣纺织科技有限公司（下称“智荣纺织”）把生产循环使用后的尾水交易给泗洪双联纺织科技有限公司（下称“双联纺织”），经测算，智荣纺织将每年减少34558.1吨的污水排放量，双联纺织将每年减少34558.1吨的新水量，有助于企业节约水资源、降低生产成本。串联用水水权交易的成功签约为用水企业提高水资源利用率提供了新思路，有望推动更多企业积极参与水权交易，促进水资源的优化配置。
三、问题与挑战
2022年水权交易市场覆盖范围进一步扩大，但仍然存在类似市场规则体系建设尚不完善、市场活跃度不高、水权交易产品创新动力不足等问题，为水权交易的推广和发展带来了障碍。
第一，水权交易市场建设处于起步阶段，缺乏完备、系统的规章制度和监管制度，水权交易尚未得到足够的法律法规支持。目前，针对水权交易的政策有《水权交易管理暂行办法》和《关于推进用水权改革的指导意见》，而尚未正式立法，导致水权交易缺乏明确的法律地位和法律保障。在交易过程中，双方权利义务等问题存在法律空白，需要承担较高的法律风险，很难得到有效的法律保护，不利于水权交易的推广和发展。
第二，水权交易透明度与信息公开存在不足。一方面，我国水权交易的交易过程不够透明，交易结果的执行也缺乏约束，使得水权交易难以被公众和市场认知、认可；另一方面，除中国水权交易所外，全国还存在多个地方环境权益交易平台，而部分地区的水权交易在地方性平台交易，进一步导致各地交易信息不对称，地域与平台的分割也造成了水权价格的有效性不足，市场上尚未形成一个公正的、客观的交易价格，难以通过价格信号引导市场广泛向节水经营模式转型。
第三，水权交易主体覆盖不足，产品创新缺乏推广渠道。当前，虽然全国大多数省级行政单位都出现了至少一种水权交易，也有多个省份在三种水权交易方面都有了丰富实践经验，但根据公开资料统计，除港澳台外仍有7个省级行政单位尚未参与水权交易，主体覆盖有待进一步扩大。同时，水权交易市场中的雨水、地下水、串联用水等创新交易品种往往无法得到延续与推广，表明当前水权交易缺乏市场参与主体间的沟通与推广渠道，不利于市场长远发展。
四、建议与展望
为促进水权交易的发展，增强交易效率和交易结果的可靠性，需加强对水权交易的法律法规支持，明确水权交易的法律地位和法律效力，建立完善的交易机制，保证交易过程的公正性和透明度，促进水权交易的推广和发展等。对此，本文提出以下三条政策建议：
第一，完善法律与制度体系建设。完善的法律与制度体系建设是全国水权交易市场稳定运行的基本保障。水权交易与其它环境权益市场类似，在建设、运行与监管涉及多个部门，参与主体覆盖政府、企业、个人等多种类型，仅依靠部门规章与交易所规则无法做到全面支撑，也无法设定严格的惩戒措施以减少违约行为。在全国层面，应加快完善立法，使水权交易有法可依，推动各部门之间形成协调机制，维护市场长期稳定，并参照碳市场等其余市场的建设经验，逐步完善相关细则。在地方层面，各地政府应提高对水权交易的重视程度，因地制宜，推动地方出台更具体的、可操作的水权交易实施方案，提高市场对水权交易的接受程度与参与热情。
第二，扩大交易主体覆盖范围、提高影响力，鼓励金融机构参与水权交易，激励水权交易产品的创新。在扩大交易主体覆盖范围方面，一方面应将水权交易的三种交易方式全面推广至全国所有省份，鼓励各地广泛参与以通过市场化方式提高用水效率；另一方面，当前取水权交易和灌溉用水户交易的规模均不断增长，而在法律法规允许的情况下适度引入金融机构有助于完善水权交易机制、促进市场健康发展。有条件、有意愿的地区可考虑探索通过引入金融机构与金融产品等方式进一步扩大覆盖范围，并借由金融机构的渠道提高水权交易的影响力，建立水权交易产品创新激励与分享渠道，促进市场良性发展。
第三，整合水权交易平台，促进信息分享，增强流动性，推动形成更明确有力的价格信号。市场中交易主体的增加有利于减少交易成本、增强流动性、减少价格波动，提高市场运行效率，相对地，当前水权交易在地域与交易平台层面割裂的情况则不利于信息充分交流，影响水权市场运转。建议我国未来加强各地水权交易平台整合力度，鼓励各地通过统一的水权交易平台进行交易，并推动信息分享、提高水权交易透明度，推动水权交易市场内部形成更为统一、明确的价格信号，更有利于以市场化机制促进节水，提高经济整体运行效率。
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参考资料
[1]中国政府网（2014）。水利部召开水权试点工作启动会。http://www.gov.cn/xinwen/2014-07/23/content_2723073.htm
[2]中华人民共和国中央人民政府（2022）。水利部制定印发2022年水资源管理工作要点。http://www.gov.cn/xinwen/2022-02/08/content_5672546.htm
[3]中华人民共和国中央人民政府（2022）。水利部、发展改革委、财政部关于推进用水权改革的指导意见。http://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5722387.htm
[4]中华人民共和国中央人民政府（2022）。水利部部署强化流域治理管理工作。http://www.gov.cn/xinwen/2021-12/04/content_5655816.htm
[5]中国水权交易所（2022）。水利部关于强化流域治理管理的指导意见。http://www.cwex.org.cn/publiccms/webfile/gfxwj/700.html
[6]中华人民共和国中央人民政府（2022）。水利部办公厅关于强化流域水资源统一管理工作的意见。http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-09/10/content_5709298.htm
[7]中华人民共和国生态环境部（2022）。国家发展改革委、生态环境部、水利部关于推动建立太湖流域生态保护补偿机制的指导意见。https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk10/202202/t20220210_968942.html
[8]广东省水利厅（2022）。广东省节水型社会建设“十四五”规划。http://slt.gd.gov.cn/gkmlpt/content/3/3766/post_3766033.html#969
[9]荆州市人民政府网（2022）。荆州市人民政府关于印发荆州市“十四五”水安全保障规划的通知。http://www.jingzhou.gov.cn/ztzl_9/fdssw/sswgh/202209/t20220901_765897.shtml
[10]成都市水务局（2022）。成都市“十四五”水务发展规划。http://cdwater.chengdu.gov.cn/cdsswj/c109465/2022-05/06/71093bd7c28c4383bc2524fcd4f6383d/files/84a41b10d5414df4a865f0b459c60666.pdf
作者：
孙源希 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
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新媒体编辑：陈嘉欣