IIGF观点 | 2022年我国用能权交易市场进展情况和政策建议
用能权交易是在区域用能总量控制的前提下，企业对依法取得的用能总量指标进行交易的行为。用能权交易的推行是国家加快生态文明建设，贯彻落实生态文明体制改革的背景下提出的重要举措，其充分借助市场化手段，发挥市场在资源要素配置中的决定性作用，倒逼企业节能减排、转型升级，提高能源利用效率，促进社会绿色高质量发展。
2022年，我国进一步出台多项政策推动用能权交易市场的发展，明确了用能权交易在“十四五”时期推动社会节能低碳高质量发展的重要性，同时全国各省市积极响应国家对于开展用能权交易的号召，陆续出台各项有利的规划政策，交易试点省份也在不断探索优化交易机制设计，为全国统一用能权交易市场的建设奠定良好基础。本文将对用能权市场2022年的进展及存在的问题进行阐述，并针对未来用能权市场进一步发展提出相关建议。
一、用能权交易市场政策进展
用能权交易自 “十三五”期间于国家层面首次被正式提出以来，不断得到推动和完善，在推进国家生态文明建设、深入节能减排政策、助力能源消费改革等方面发挥着越来越重要的作用，建立健全以市场为核心的用能权交易制度逐渐成为我国高效实现能耗双控目标、节能降碳工作的重要抓手。
从2015年开始，用能权交易逐渐进入大众视野。2015年9月的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）首次提出用能权交易，其第42条提到：“推行用能权和碳排放权交易制度。结合重点用能单位节能行动和新建项目能评审查，开展项目节能量交易，并逐步改为基于能源消费总量管理下的用能权交易。建立用能权交易系统、测量与核准体系。推广合同能源管理”，且《方案》明确提出了节能量交易被用能权交易所代替的未来建设方向。而后同年10月的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》里也提到了用能权交易市场建设在“十三五”时期的短期目标，即“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场”。之后，用能权交易从试点地区的建设开始，迈入了新的发展阶段。2016年7月，国家发改委印发《用能权有偿使用和交易制度试点方案》，确定了浙江、福建、河南和四川为试点地区，进一步推动了用能权交易机制的健全、完善。次年12月，国家发展和改革委员会办公厅下发了《关于浙江省、河南省、福建省、四川省用能权有偿使用和交易试点实施方案的复函》，正式批复四省推行用能权有偿使用和交易试点的工作方案，鼓励各试点地方探索用能权交易的特色路径，同时要求各省将与未来可能建成的全国统一用能权交易市场相衔接的考虑融入在制度框架、市场机制等的设计上。“十四五”时期是推动国家双碳目标实现的关键期、窗口期，2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》又进一步强调了用能权交易的重要性，充分发挥市场配置资源的决定性作用，提出“推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易”，引导能源向优势产业、企业等流动、集聚，奠定了用能权交易在“十四五”期间的总发展基调。
2022年，用能权交易的建设发展持续受到重视，国家层面陆续出台了多项有关用能权交易的支持性政策，明确了用能权交易的机制建设在要素市场化配置、节能减排、能源绿色低碳转型、统一生态环境市场的培育发展以及推动我国长三角地区、成渝地区双城经济圈等局部地区高质量发展过程中的重要地位。
表 1 2022年国家层面支持用能权交易市场建设政策
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
我国用能权交易试点的实践已有数年时间，在这期间，各试点省份不断摸索交易相关的机制政策，持续制定、更新并完善用能权的交易规则。早在2015年，浙江省发布了《关于推进我省用能权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，继而在2018年和2019年分别印发了《浙江省用能权有偿使用和交易试点工作实施方案》和《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，随后在市级层面，嘉兴市、海宁市、临海市、桐乡市及衢州市均制定了用能权交易的地方规定性文件。2017年，福建省印发了《福建省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，率先在水泥和火电两个行业（共88家单位）开展用能权交易试点，并于2018年12月19日正式启动用能权交易。2018年，河南省印发了《河南省用能权有偿使用和交易试点实施方案》，形成了用能权“1+4+N”制度体系，随后河南省于2019年12月22日正式启动用能权交易。2018年11月，四川省发改委印发了《四川省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》，从用能权的分配、核定、交易、监督管理、法律责任等方面，提出了规范措施，直至2019年9月26日，四川省正式启动用能权交易。
2022年，试点四省推出多项用能权交易的支持政策，均形成了涵盖用能权初始分配、市场交易各个环节相对全面的规则体系，覆盖面涉及能源发展、节能减排、绿色低碳转型、生态产品价值实现机制、污染防治攻坚、能耗和煤炭指标保障、自然资源保护和利用等多项主题，对于用能权交易辐射全国起到了良好的示范作用。
表 2 2022年用能权试点四省支持政策
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
2021年，国家层面出台的 “十四五”规划中提出了推进用能权市场化交易的要求，此后，除试点四省外，我国其余省份与自治区积极响应，均陆续在各自省级层面的规划中列入对于用能权交易市场的建设、发展要求。如下图所示，2022年，全国新增多市在市级层面进一步加大了对用能权交易的支持力度。例如，青岛市是较为积极的地区，市发展改革委等七部门于7月联合印发《青岛市用能权交易实施细则(试行)》，规定了青岛市的用能权交易主要面向全市年综合能源消费量5000吨标准煤及以上的重点企业，明确了全市用能权交易过程中的能耗指标确定、能耗指标收储、能耗指标使用等环节，创造性地提出了“先增量、后存量，先煤炭、后其它”的总体思路，推动实现全市能源要素的最优配置。此外，诸如安徽省合肥市、江苏省苏南五市等地区，早以市级开展节能量交易试点，目前也在向用能权交易的形式、制度过渡。各省市推进用能权交易的相关政策主要包含在节能减排、碳金融发展、生态环境保护等规划中，对于促进我国建设全国性的用能权交易市场、利用市场化手段推动绿色低碳发展等发挥着重要作用。
图 1 2022全国各省用能权支持政策图示
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
二、市场实践
2022年，四大用能权试点交易市场的信息披露程度及交易活跃度差异较大。其中，浙江省的交易信息披露较为全面，福建省公开了2022年全年的成交数量为123.72万吨标煤，成交金额为1839.6万元，而河南省与四川省缺乏公开交易信息，交易并不活跃。其中，河南公共资源交易平台公布的最后一个交易日为2020年12月29日，以100元/吨的均价成交了4490吨。此外，四川联合环境交易所用能权交易平台显示，四川省自2019年9月26日、27日分别成交1500吨后再无新交易信息，直至2022年9月，四川省发改委下发了有关水泥、建筑陶瓷、合成氨、造纸、钢铁5个行业相关重点用能单位2021年度用能权指标核发及履约清缴的工作通知，9月内的（模拟）交易量达到了357,499吨，此后并无新交易产生。
以信息披露最全的浙江省为例。从浙江省的用能权交易情况来看，2022年全年累计交易70笔，交易量相比去年的12笔大幅增加，单笔交易量从325.5吨标煤至339,250.43吨标煤不等。从交易形式来看，2022年的交易形式主要包括政府出让给企业、政府从企业回购以及出现了小规模的企业之间交易的二级市场。其中申购主体主要为用能企业，少量申购政府主要涉及湖州、丽水、嘉兴四个市的下辖区县；出让主体主要为政府，其余出让企业覆盖了石油化工、光伏、造纸、纺织、绿色智造等领域。此外，从环境权益融资情况来看，浙江省的用能权融资持续扩面增量。2022年5月，在浙江用能权试点这一基础上，中国银行丽水市分行、中国建设银行丽水分行实现联动，以核定的企业用能权为抵押物，分别向松阳县景顺实业有限公司、精美铝业有限公司发放全市首批用能质押贷款，总金额达到金额350万元，为企业的绿色发展引入源头活水。
在用能权指标质押贷款的绿色金融工具创新方面，2022年四省试点的相关实践较少，仅浙江省一例。除试点省份外，其他省市地区也在不断开拓用能权融资领域，如青岛市在用能权工具创新方面实现了新的突破。2022年5月，在人民银行青岛市中心支行指导和推动下，兴业银行青岛分行以用能权为质押，为青岛东亿热电有限公司融资1000万元。该笔业务是山东省首单用能权质押融资业务，助力企业盘活用能权配额资产、推进清洁能源供热转型、优化能源结构、推进节能生产，为拓宽企业绿色融资渠道开拓了新方向。随后同月，青岛银行办理了山东省地方法人银行首笔用能权质押融资业务，为青岛能源热电集团第二热力有限公司办理了用能权质押融资2000万元。
三、问题与挑战
通过分析当前我国用能权的政策规划以及试点的交易实践，用能权交易市场在政策、机制协调、交易规模及监管等方面仍存在一定的问题与挑战，现有交易机制设计亟待完善，有待进一步发挥、加强市场机制发挥资源要素配置的重要作用。
第一，国家相关政策的变化调整或将缩减用能权交易市场规模。用能权交易的前提在于用能权指标的初始分配，这也是交易开展的重点难点。“十三五”期间，用能权指标的分配主要以能源消费总量控制目标为基础，由政府给企业分配指标。而在“十四五”期间，根据国务院出台的《“十四五”节能减排综合工作方案》（以下简称“《方案》”），国家不断调整优化能源消耗总量与强度控制制度，完善能源消费总量指标确定方式，各省（自治区、直辖市）根据地区生产总值增速目标和能耗强度降低基本目标确定年度能源消费总量目标。由此，最初以能耗总量为基础条件的用能权指标分配情况或将发生改变，若未及时进行政策的良好互通，存量市场为主的用能权交易可能逐步缩小规模，而增量市场上的用能权指标逐步成为稀缺要素，卖方市场的用能企业可能更倾向于保留自身的盈余指标，很可能导致整个交易市场规模的缩减。此外，《方案》中也明确，“各地区‘十四五’时期新增可再生能源电力消费量不纳入地方能源消费总量考核”以及“原料用能不纳入全国及地方能耗双控考核”，前者可能促使原本倾向于用能权交易的主体转向交易机制相似的绿证交易市场，后者可能会降低原料用能占比较高的企业的能耗强度指标，二者或将从一定程度上挤出用能权交易体量。
第二，对用能权交易与碳排放权交易之间协调机制的探索尚浅。二者广义来讲本质相同，都是利用市场调控以激励节能减排。用能权交易属于前端治理，从温室气体产生的源头进行优化能源结构等能耗控制，主管部门是国家发改委；而碳排放权交易属于末端管治碳排放，限制企业排放量，主管部门是生态环境部。企业在面临多种政策时，虽从政府部门的管控角度来看各政策相互独立，但落实到具体用能单位会存在交叉重叠，造成多头管理、双重奖惩，对两个市场的运行效率带来不利影响。当前，仅河南省对用能权交易的覆盖范围作出规定以避免市场的重复管控，其他试点尤其开展存量交易为主且建有区域碳市场的福建省与四川省，其交易主体在面对两个市场时存在较大重叠，企业需进行能耗指标与碳排放指标的双重审核，大大地增加了企业的节能减排成本。
第三，试点市场的交易体量较小，透明度较低，监管规则尚待优化。通过分析2022年已披露的各试点市场交易情况，浙江省的用能权交易最为活跃且体量较大，其余试点的交易量差异较大，且总量相比于同年份各试点碳市场1,057至19,254万吨二氧化碳（约407至7405万吨标准煤）的交易量相差甚远。在流动性方面，浙江省出现了一例企业之间交易的二级市场案例，但从总体来看，我国用能权交易仍主要停留在政府与企业之间的交易形式，活跃度较低。而且，有关交易信息披露方面，各地对于信息透明度未制定相关要求，仅浙江省提供了较为全面的交易信息，且四川省提供的模拟信息数据很大程度上影响了当地市场交易并缺乏严谨性，因此用能权交易市场的数据管理有待加强。其次，各试点市场的监管制度尚未完善，交易市场操作的合规性、公平性与透明度难以确保。
四、建议与展望
为推动我国用能权交易市场的进一步发展，本文从完善用能权的法律法规支持、建立与碳排放权交易的耦合连接机制、推动非试点地区探索用能权交易及提升数据披露质量、监管效率等方面提出以下三条政策建议：
第一，建议进一步研究并完善用能权交易的顶层设计及配套政策，加强与既有政策的互通连接。用能权交易市场是实现双碳目标的政策工具之一，市场建设的定义、边界、覆盖范围、制度框架、履约周期等方面亟需相关政策的明确约束，用能权交易政策的完善对于企业全要素生产率的有效提升发挥着重要的促进作用。一方面，建议国家层面尽快研究出台用能权交易的顶层设计，制定统一的高级别交易规则，明确指标分配方案、交易范围、奖惩原则等，并纳入法制化轨道，提高交易的权威性。地方层面，建议各试点区域政府不断调整市场交易机制设计，转向以能源消费强度为基础用能权指标分配依据，因地制宜，根据本地的实际情况、资源禀赋、产业特色等提出相应的配套政策。另一方面，进一步加强用能权交易与绿证交易、煤炭消耗等其他现有政策的衔接，制定并完善能源消费的核算标准与体系，促进各项政策的同向发力，实现资源要素的有效配置。
第二，建议推动用能权交易与碳排放权交易的协同发力，建立完善的耦合机制。首先，为使这两个市场的运作更加顺畅，建议率先鼓励支持已开展两个市场交易的地区进行协同试点示范，不断验证协同效应对于市场效率、企业成本等方面的影响，在此基础上进一步提炼经验、优化完善继而加以全国推广。其次，在最初确认控量目标时，应确保剔除二者目标中的重叠部分，充分考虑另一方机制的影响。最后，可以考虑用能权与碳排放权指标之间的互认制度，建立二者之间的转化比率，使二者互为补充、形成合力，同时对比率加以限制，以避免供需失衡、市场失灵，从而统筹兼顾，减轻企业的节能减排负担，产生“1+1>2”的效果。
第三，建议鼓励非试点地区开展交易工作，夯实数据管理，进一步完善监管机制。由前文分析可知，我国用能权交易的体量较小，市场流动性较差，试点信息披露质量参差不齐。因此，为未来全国统一用能权交易市场的建设打实基础、积累经验，首先建议在试点市场开展交易工作的同时，鼓励其他非试点地区积极开展用能权交易相关机制的探索，如黑龙江省在2022年11月上线运营了用能权交易平台，主动作为，利用市场化机制进一步挖掘社会节能降碳的潜力，探索资源优化配置的机制成果，积极创新，为其他地区实现绿色高质量发展提供实践经验。其次，数据信息的强化管理对于保障用能权交易市场的透明度、公平性、有序性等至关重要，因此建议试点地区尽快出台数据披露、核算标准等的规范要求，推动企业严格按照统一口径开展数据统计及披露，避免数据造假行为。此外，交易市场的平稳运作离不开有力的监管，建议借鉴欧盟和澳大利亚在白色证书交易领域的成功经验，从用能权审核管理和交易市场的监管方面建立双支柱监管机制，多层次提升监管效率，有效保障监管效果。
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范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：
崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
新媒体编辑：杨若晨