IIGF观点 | 公共财政支持可持续相关领域发展浅析
2023年3月4日和5日，十四届全国人大一次会议和全国政协十四届一次会议在北京召开。在今年《政府工作报告》中对我国2022年与绿色金融、低碳发展等相关政策进展进行了总结。例如采取减免车辆购置税等措施促进汽车消费，新能源汽车销量增长93.4%，开展绿色智能家电、绿色建材下乡，社会消费品零售总额保持基本稳定。过去5年以来，脱贫攻坚、生态建设和节能减碳都取得了新成就。
随着“双碳”目标的设立，对我国各行业的低碳转型发展提出了新要求。目前，我国各行业都处于可持续发展转型的关键时期，财政政策的支持能起到宏观引导、普及宣传和产业支持的作用，为实现可持续发展目标推波助澜。本文从ESG的视角出发，对现有财政政策支持相关领域发展的现状进行梳理，分析我国可持续相关领域发展的财政需求并提出相应建议。
一、财政政策支持产业可持续发展的重要作用
积极的财政政策有助于促进经济运行的持续健康和社会大局稳定。在我国持续强调经济高质量发展的背景下，财政政策通过税收、公共支出和政府采购等手段在可持续领域发挥了积极的支持和保障作用，对促进各产业的绿色转型、技术转型进而实现可持续发展目标具有重要作用。
一是财政政策具有宏观引导作用，以多种形式助力支持宏观经济低碳转型。2021年，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，强调完善投资政策、积极发展绿色金融、完善财税价格政策、推进市场化机制建设的重要性。2022年5月25日，为充分发挥财政职能作用，财政部出台《财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见》，将支持碳达峰碳中和纳入财政工作全局，坚决推动碳达峰碳中和工作落地见效。
二是财政政策具有示范作用，可以号召全民参与“双碳”和可持续发展的行动中来。财政政策具有国家的主权权威性和精准调控性，如通过提供多种利好提高企业响应国家号召的积极性，通过多种惠民政策使民众切实参与到“双碳”的建设和发展中，通过政策性约束提高各级政府机关对可持续发展理念具体方案的落实程度。真正让全民认识到可持续发展的理念已经成为国家发展的方针政策，感受到可持续发展的重要程度，让全民切身参与到可持续发展的行动中来。
三是财政政策具有产业支持作用，通过支持可持续相关领域促进其可持续发展。从ESG视角来看，可持续相关领域是我国经济低碳转型和高质量发展的重点领域，包括对环境发展有重要影响的能源产业、交通业、农业等，与社会发展和治理相关的重要议题，如养老体系建设、人口老龄化问题和乡村振兴举措等。当前，财政政策已经对上述领域颁发相关政策进行支持。通过政策的落实，使可持续发展概念在相关领域的重要性进一步凸显，进而推动各领域的技术革新和行业变革向可持续方向迈进。
二、财政政策支持可持续相关领域发展的现状
财政政策对可持续相关领域的发展起着至关重要的作用。从ESG视角出发，对环境相关领域而言，财政政策通过部署国家重大战略支持环境相关产业低碳转型，起到了支持新能源发展、引领技术创新、推动行业革新。对于社会层面，财政政策通过资金再分配和税收优惠政策，为社会的可持续发展保驾护航，同时通过支持民生领域为乡村振兴、养老等相关议题提供解决方案。对于治理而言，财政政策通过一系列保障措施，保证人民安居、社会稳定。
（一）可再生能源发电领域
可再生能源作为绿色低碳转型的重要抓手，在技术转型的初期，需要大量的资金投入，而成效的显现需要经历较长的周期。因此，财政补贴可以在可再生能源发展初期为技术转型提供资金周转的需要。
财政政策对可再生能源发电领域的支持主要体现在资金补贴政策。自2006年起，中央财政对可再生能源发电实行基于固定电价下的补贴政策，努力推动可再生能源高质量跃升发展。2020年1月23日，财政部官网发布三部委印发的《可再生能源电价附加资金管理办法》。2021年至2023年可再生能源电价附加补助资金预算分别为59.54亿、38.7亿、47.1亿元，不同发电项目的具体补助资金预算如下图。
图1 2021-2023可再生能源电价附加补助资金预算
数据来源：中华人民共和国财政部中央预决算公开平台，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
（二）交通运输业
目前，随着车辆数量激增，燃油车的碳排放量在碳排放总量中占有重要比重。随着对绿色低碳目标的追求，各国都在大力推广新能源汽车的使用。欧盟在2023年2月出台政策，将在2035年全面禁售燃油车，虽然随后计划受阻，仍然可见其对推广新能源汽车的热切。我国近10年来逐渐推出政策，从财政补贴和燃油补贴等方面推动新能源汽车对燃油车的替代。
表1. 新能源汽车推广重要财政政策概览
年份 | 政策名称 | 政策主要内容 |
2016年 | 《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》 | （一） 提高推荐车型目录门槛并动态调整。 （二） 在保持2016-2020年补贴政策总体稳定的前提下，调整新能源汽车补贴标准。 （三） 改进补贴资金拨付方式。 |
2018年 | 《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》 | （一） 提高技术门槛要求。 （二） 完善新能源汽车补贴标准。 （三） 分类调整运营里程要求。 |
2019年 | 《关于支持新能源公交车推广应用的通知》 | 从2019年开始，新能源公交车辆完成销售上牌后提前预拨部分资金，满足里程要求后可按程序申请清算。从2020年开始，采取“以奖代补”方式重点支持新能源公交车运营。并要求加强多方联动，确保政策落地。 |
2020年 | 《关于完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》 | 2022年，新能源汽车补贴标准在2021年基础上退坡30%；城市公交、道路客运、出租（含网约车）、环卫、城市物流配送、邮政快递、民航机场以及党政机关公务领域符合要求的车辆，补贴标准在2021年基础上退坡20%。 |
资料来源：根据公开材料整理，中央财经大学绿色金融国际研究院
一是财政政策对新能源汽车的推广补贴和税收优惠。早在2012年，国务院便强调了通过财税政策支持来保障新能源汽车产业发展、提高技术研发能力和产业优化升级，进而实现我国新能源汽车发展战略。2014年国务院办公厅更全面说明了具体的补贴政策和税收优惠政策。随着推广补贴政策的成效逐步显现，考虑到行业的独立发展，从2020年开始补贴逐步退坡，并于2022年12月31日终止。
图2. 2018-2021新能源汽车推广应用补贴核定推广车辆数
资料来源：中华人民共和国工业和信息化部，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
图3. 2018-2021新能源汽车推广应用补贴补助资金
资料来源：中华人民共和国工业和信息化部，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
二是通过调整燃油补贴和增加新能源补贴，大力推广新能源公交车发展。2019年，财政部、工业和信息化部、国家发展改革委、交通运输部四部门发布的《关于支持新能源公交车推广应用的通知》(以下简称《通知》)，以促进公共交通领域消费，推动公交行业转型升级，加快公交车新能源化。根据《通知》规定，政策落实以来，我国城市公交车中纯电动车占比逐年上升，我国2021年年末全国拥有城市公共汽电车70.94万辆，比上年末增长0.7%，其中纯电动车41.95万辆、增长10.8%，占整个城市公共汽电车比重为59.1%、提高5.4个百分点。
图4 2021年年末公共汽电车分燃料类型构成
资料来源：中华人民共和国交通运输部，中央财经大学绿色金融国际研究院整理
（三）农业绿色发展
财政政策通过推动深化农业补贴制度，落实耕地地力保护补贴，使得农业多方面的绿色发展取得重要进展。
一是财政政策通过深化农业补贴制度改革支持绿色农业发展。党的十八大以来，党中央国务院高度重视绿色发展。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山。《财政部关于做好2021年农业生产发展等项目实施工作的通知》中提出，为推动农业绿色发展，要深化落实以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，切实保护耕地、草原和水生生物资源。推进农业绿色发展体制机制创新，稳定实施耕地地力保护补贴政策。
二是财政政策对农业绿色发展的支持落实到了行动并取得了重要进展。根据中国农科院发布的近几年的《中国农业绿色发展报告》，我国近几年农业绿色发展水平稳步提升。2020年，全国三大粮食作物化肥利用率和农药利用率分别达到40.2%、40.6%，较2015年分别提高了5个百分点和4个百分点；全国秸秆综合利用率达到86.72%，畜禽粪污综合利用率达到75%以上。
（四）政府采购发展循环经济
政府采购规模占到一国GDP的10%—15%，部分国家达到20%。政府绿色采购可以激发企业创新和行业转型，节约整个供应链的财政支出，引领市场购买者对绿色产品的支持，进而切实有效地减少温室气体排放量。我国的政府采购政策从2004年开始陆续出台，10多年来绿色采购范围逐步扩大，政策措施和执行机制不断完善。
2020年至今，我国陆续发布了《关于印发<商品包装政府采购需求标准（试行）>、<快递包装政府采购需求标准（试行）>的通知》、《绿色数据中心政府采购需求标准（试行）》、《绿色建筑和绿色建材政府采购需求标准》，对多项政府绿色采购的范围和需求标准做出了详细说明，也发布了参与实施政府采购节能产品、环境标志产品认证机构名录。其中，重点宣传推广政府采购在促进绿色生产和绿色消费中的引领作用，目标是在政府采购工程中推广可循环可利用建材、高强度高耐久建材、绿色部品部件、绿色装饰装修材料、节水节能建材等绿色建材产品，积极应用装配式、智能化等新型建筑工业化建造方式，鼓励建成二星级及以上绿色建筑。
目前，我国政府绿色采购已经取得了阶段性的成效。据统计，2016—2020年，政府采购绿色办公家具共减排14.9万吨挥发性有机物，减排2191.48吨甲醛；采购台式计算机和便携式计算机共减排171.9万吨二氧化碳，相当于19.1万公顷森林的年碳汇量；采购复印纸共减排3924.87吨化学需氧量。
（五）对养老体系的支持
我国目前人口结构呈现老龄化态势，财政政策通过财政投入、发放补贴津贴等方式保证老年人社会福利。党的十八大以来，党中央、国务院制定《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》，完善顶层设计，明确工作方向；全国人大常委会修改老年人权益保障法、社会保险法，提供基础法律依据；国务院及其有关部门制定《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》《健康中国行动（2019-2030年）》等100多件部门规章和规范性文件；31个省（区、市）结合实际探索制定各具特色的地方性法规，一系列政策举措密集出台，托起了老年群体的幸福晚年。2012至2021年，中央财政累计投入359亿元用于养老服务设施建设，社区养老服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。
（六）对推动生育政策的支持
促进人口长期均衡发展的财政支持政策包括提高普惠托育服务体系建设、完善生育休假与生育保险制度、加强税收住房等支持政策、推进教育公平与优质教育资源供给、保障女性就业合法权益等。
2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，对做好新时代人口工作作出全面部署。2022年12月，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要(2022~2035年)》(下称《纲要》)，《纲要》指出，推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，改善优生优育全程服务，释放生育政策潜力。增加普惠托育供给，发展集中管理运营的社区托育服务。
（七）对开展慈善事业的支持
2014年12月《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》中提出要落实和完善减免税政策来鼓励和支持社会力量以扶贫济困为重点开展慈善活动。落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策，研究完善慈善组织企业所得税优惠政策。境外向我国境内依法设立的慈善组织无偿捐赠的直接用于慈善事业的物资，在有关法律及政策规定的范围内享受进口税收优惠。
三、当前我国可持续相关领域发展的财政需求
我国各领域的可持续发展目前处于初步阶段，多属于自上而下的政策带动型发展，需要财政政策的积极推动，唤醒企业和个人对可持续发展的关注。尽管当前财政政策已通过多种形式在各重点领域发挥了重要支持作用，但随着“双碳”目标和全球可持续进程的推进，各领域的低碳转型需求也在发展中不断提效，需要更加靶向性的财政政策支持。通过财政政策的鼓励和支持，相关重点产业企业将会首先起到带头引领作用，率先对能源结构转型、科技创新、绿色金融工具使用给予高度重视，逐步引领行业的技术转型。在相关政策的导向作用下，上市公司出具ESG报告的意愿也将逐步增强，ESG信息披露的透明度逐渐提升，进而金融机构和投资者对被投资公司ESG表现的重视程度也逐步提高，有助于形成ESG可持续发展的良性循环。
四、财政政策工具创新可持续相关领域发展的建议路径
政府可以通过财政补贴、税收、转移支付、政府购买、发行国债等方式有效调节资源配置，从而对经济进行强有力的调控，稳定经济周期的波动，实现国家重大战略任务。我国目前已经通过财政补贴、税收优惠和政府采购等多种财政工具对多领域可持续发展进行政策扶持并取得了一定的成效。也仍有新兴的财政政策工具正处于初步尝试阶段，如绿色政府债券、PPP项目和社保基金对可持续领域投资。未来新兴的财政工具将不断适应我国经济发展形态，切实应用于各领域的可持续发展。财政政策工具也将不断丰富，衍生出多种工具类型。
（一）通过财政补贴对可持续相关领域发展进行扶持
环境方面，目前财政补贴涉及的领域包括新能源汽车补贴、农业绿色发展补贴、绿色建筑项目补贴、绿色产品、绿色工厂、绿色工业园区和绿色供应链管理企业建设等。未来也可利用财政补贴支持一些新兴产业，进一步精细化对绿色相关产业项目的目录，例如发展旧物回收利用产业，建立完善的衣物和生活物资循环机制，与垃圾分类回收配合使用，减少资源浪费。另外，采取阶梯化的补贴形式对不同绿色等级的企业项目进行补贴。同时，进一步对接与整合各相关部门的绿色目录，扩大对绿色领域的财政支持。
社会和治理方面，目前的财政政策包括生育补贴、精准扶贫等。随着人口老龄化加剧，未来可以加强养老体系建设，推出“时间银行”等新兴的养老方式。
（二）通过税收政策促进相关产业可持续转型
目前，支持绿色低碳发展的税收政策具体有以下几项：一是对成品油征收消费税，调节交通运输领域的能源消耗；二是差别设置消费税税率，减免车购税、车船税，引导绿色低碳出行；三是对大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等四类污染物征收环境保护税，以减少污染物排放；四是全面实施矿产资源税从价计征改革，促进资源节约集约利用；五是实行增值税、企业所得税相关税收优惠，引导企业以清洁能源和可再生能源替代化石能源。未来建议考虑根据碳排放量对“两高一剩”行业征收碳税，与碳排放交易市场协同运用，从财政和市场两方面共同抑制企业碳排放。对于个人碳排放行为，可以建立个人碳账户，将个人碳账户的积分纳入个人所得税加计扣除项目。
（三）将ESG理念融入政府采购标准
我国政府绿色采购政策的标准化还有很大的提升空间。首先可以借鉴欧盟和日本的经验，并结合我国的基本国情，建立规范的绿色采购指引。采购指引中可以涵盖以下内容：一是规范绿色采购投标商资质审核标准，合同建立流程和认定机构；二是明确绿色采购投标商选择时成本核算标准，包括直接成本和造成的外部环境成本；三是标准化绿色产品的认证，可以考虑使用国际或或内权威的第三方认证机构的标识；四是对重点行业，如建筑业、餐饮业、交通业和能源消耗产业的采购需求标准做出详细阐述。
其次，建立完善的政府绿色采购绩效评价体系，将ESG因素纳入政府采购评价中。环境方面包括评价采购的绿色产品的质量、减少碳排放量和对行业绿色转型的促进作用，从直接引起的环境变化和间接带动的宏观经济产业变化两方面进行考量。社会方面包括对区域农产品的帮扶作用、对区域劳动力的发展作用等，治理方面包括政府对企业绿色采购的引领作用等。
另外，建议政府部门可将ESG指标纳入政府采购的供应商评价标准中，对ESG表现优异的供应商可适当予以一定采购补贴，并通过ESG评价标准加强对采购供应商的分类分层管理。同时，建议可将政府绿色采购等ESG相关的城市指标纳入政府定期绩效考核标准，例如可以将其作为“全国文明城市”评选标准之一，提升当地政府对ESG的重视程度。
（四）提高社保等国家财政基金对可持续发展领域投资比重
2022年9月27日，全国社保基金会发布了《实业投资指引》，其中提出探索开展可持续投资实践，加大对ESG主题基金和项目投资，将环境、社会、治理等因素纳入实业投资尽职调查及评估体系。2022年12月，全国社保基金ESG投资组合正在面向国内公募基金公司招标。全国社保基金本次招标共涉及两类产品，分别是可持续投资产品、战略新兴产品。其中，可持续投资产品主要投向ESG领域。未来，可以由财政政策引导，进一步加大社会公益基金、慈善基金等政府基金运作过程中对可持续发展方向的投资。
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[1]王小龙.政府绿色采购政策还有巨大的拓展空间[N].中国政府采购报,2022,1169:2-3.
[2]马海涛, 贺佳. 政府绿色采购制度助力"双碳"目标的影响机制,主要问题及政策建议[J]. 经济与管理评论, 2023, 39(1):8.
[3]王李彬.见证新时代丨老有所养 老有颐养[EB/OL].中央纪委国家监委网站，2022-09-22.
[4]European Commission. Buying Green-A handbook on green public procurement(3rd Edition).
作者：
姜雨彤 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
包 婕 中央财经大学绿色金融国际研究院ESG中心联合主任
施懿宸 中财绿指 (北京) 信息咨询有限公司首席经济学家
新媒体编辑：陈嘉欣