农险“新时代”：四部委联发《加快农业保险高质量发展》重磅文件的学习有感

上周五

农业保险行业

万众瞩目、翘首以盼的

终于对外发布了

“13精”特意邀请中国农科院研究员王克，将其对《指导意见》的一些学习体会、心得和业界同仁进行分享和交流，抛砖引玉，就教于方家！

本文主要内容：

①文件出台背景：从“深改委”到“四部委”

②农险的“快速发展和问题”vs“新时代”

③新政的“六大亮点”

④未来将产生的影响

No.1

从“深改委”到“四部委”

党中央国务院高度重视

1

尽管《指导意见》的正式出台，距离其在2019年5月29日中央全面深化改革委员会第八次会议被审议并原则通过，已经过了4个多月。

尽管《指导意见》最终不是以通过传言中的中办或国办途径下发，而是以财政部、农业农村部、银保监会和林草局四部委的名义联合印发。

但“好饭不怕晚、形式远没有内容重要”，中央深改委如此高规格的会议专题审议推进农业保险高质量发展的意见，本身就说明了党中央国务院对农业保险工作的重视和殷切希望。

加快推动农险高质量发展

2

学习完《财政部 农业农村部 银保监会 林草局关于印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》的通知》（财金[2019]102号）之后，作为十余年来一直从事农业保险研究的一名科研工作者，笔者感到非常振奋。

个人认为《指导意见》的出台非常及时，文件内容全面具体，含金量很高，是规范我国农业保险市场秩序，夯实农业保险制度建设，推动我国农业保险由粗放式发展向高质量发展迈进的一部重磅力作。

No.2

为什么重要？

快速发展的农险

1

2007年中央财政开始对农业保险提供保费补贴，此后我国农业保险进入了快速发展车道。

1. 12年间，保费年均增长32%

提供的风险保障：从1126亿元增长到3.16万亿元，年均增长32%；

承保险种：从6个增加到272个；

承保农作物：从2.3亿亩增加到2008年的26.7亿亩，增长了10倍；

玉米、水稻、小麦三大口粮作物：承保覆盖率已超过70%。

目前，我国农业保险开办区域覆盖全国所有省市自治区，承保险种基本覆盖农林牧渔各个方面。

2. 第二大“农业保险国家”

中国农业保险保费收入仅次美国，位居全球第二，是全球最具有活力的农业保险市场之一！

用十几年时间走过了美国近百年的发展历程！

亟待解决的问题

2

但是，当前我国农业保险仍处于粗放发展阶段，面临许多问题亟待解决。

1. “一省一费”做法不合理

我国农业保险12年来一直沿用“一省一费”（即在一个省域范围内，对同一种保险标的收取相同金额的亩均或头均保费）的简单做法。

而坚持风险保费对等原则，收取的保费要和承保的风险相对等，是保险能够健康持续运营的基础。

从国外经验看，开展风险区划、科学厘定农业保险费率，也是克服逆选择和道德风险问题、确保农业保险长期可持续发展的基石。这么一项如此重要的基础性工作，在我国长期没有落地实施，显然是非常不合理的。

2. 政府和市场边界不清

农业保险条例规定农业保险遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则。

但并没有对政府如何引导、市场如何运作，相关主体如何协同推进进行明确阐述，造成实践中政府和市场的边界不清。

有些地方“政府引导”变成了“政府主导”，有些地方“政府引导”变成了“引而不导”。

3. “三虚”问题突出

农业保险虚假承保、虚假理赔和虚列费用的“三虚”问题突出，实践中很多地方不同程度存在“保费是垫出来的，赔款是谈出来的，财政补贴是套出来的”的乱象。

个别地方甚至出现了“三个没关系”，即：保险与农户没关系、定损与灾害没关系、参加保险的农作物与补贴品种没关系。

2019年4月15日中国之声和4月24日中国纪检监察报报道的两个农业保险案例就非常具有典型性

4. 其他问题

另外，我国农业保险还存在着保障水平较低，区域间和产品间发展不均衡，补贴机制缺乏弹性，农业保险市场无序竞争加剧，应收保费问题突出，巨灾分散体系不健全等许多问题。

农险的“新时代”

3

2022年丨农业保险

保费达到840亿，年均增长10%

「2018年」	「2022年」
农业保险 ①保险密度：286元/人 ②保险深度：0.88%	农业保险 ①保险密度：500元/人 ②保险深度：1%

当前，我国农业正在从传统农业向现代农业加速转变，土地流转速度加快，生产经营规模扩大，农村新生态新业态不断涌现，对农业风险管理的需求加大。

乡村振兴战略的实施又给农业保险提出了更高的要求，亟需进一步完善农业保险制度，提高农业保险发展的质量和效益，使其在保障国家粮食安全、助推现代农业发展和乡村振兴战略实施中发挥更大的作用。

在这种情况下，《指导意见》的出台非常及时，对补足农业保险制度短板，推动农业保险提质增效，在乡村振兴战略和现代农业发展中发挥更大作用具有重要的指导意义。

No.3

六大亮点

作为指导未来我国农业保险发展的纲领性文件，本次印发的《指导意见》虽然不长，只有五部分十八条，但都是“干货”，每一条都具有很强的针对性。

整个文件既有宏观高度，又有实实在在的具体举措，其中还有不少新的提法，是一份含金量非常高的政策文件。笔者认为，《指导意见》中亮点和含金点至少有下面六个方面。

明确了农险的政策属性和定位

1

纲举才能目张，对农业保险属性的认识和定位直接关系到政府对农业保险的支持力度、操作方式和管理办法。

1. 农业保险定位有争议

过去一段时间以来，关于农业保险是保险还是农业支持政策，是有补贴的商业性保险还是政策性农业保险存有争议。

2.《指导意见》明确农险是农业支持政策

《指导意见》虽然没有明确给出农业保险是政策性农业保险的定论，但在第一部分指导思想中明确提出:

“按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展和“扩面、增品、提标”的要求，来完善农业保险政策”

这一表述明确了农业保险政策完善的目标是要保护农民利益、支持农业发展，进一步确认了农业保险是农业支持政策的属性定位，这对于统一思想、凝聚共识，合力推动农业保险高质量发展具有重要价值。

明晰政府和市场的边界

2

1. 政府与市场边界模糊

过去十二年我国农业保险实践中政府和市场的边界并不是很清晰，缺乏相应的制度规范，政府越位和政府缺位的现象并不鲜见。

2. 《指导意见》明确“政府引导”概念

《指导意见》在第一部分中对农业保险发展的16字原则进行了说明，指出“政府引导”就是要加大政策支持力度，强化业务监管，规范市场秩序，最终是为农业保险发展营造良好环境。

第三部分第八条中更是明确要求“地方各级政府不参与农业保险的具体经营”。

这两条政策对于理清农业保险中政府和市场的边界，规范基层政府的行为，更好发挥政府在农业保险中的作用具有积极的意义。

强化农业保险顶层设计

3

1. 顶层设计和制度建设不健全

顶层设计和制度建设不健全、不完善是当前我国农业保险存在的一个主要问题，根源在于缺乏一个明确的组织领导机构。

2. 《指导意见》给出两方面对策

一方面：强化协同配合、加强协同沟通，形成工作合力。

中央层面：

财政部会同中央农办、农业农村部、银保监会、国家林草局等部分成立农业保险工作小组；

地方层面：

各省也要成立财政部门牵头，农业农村、保险监管和林业草原等部门参与的农业保险工作小组。明确的组织领导为今后我国农业保险的制度建设和顶层设计提供了坚强的组织保障；

另一方面：将农业保险纳入农业灾害事故防范救助体系，加强农业保险与相关财政补贴政策的统筹衔接。

这就要求决策制定者，在制定或谋划农业保险发展规划时，要站在农业支持保护体系和整个乡村振兴的高度和大框架下来谋划农业保险的发展战略。这种宏观思维对于强化农业保险顶层设计无疑有着重要的意义。

强调农业保险的需求导向

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1. 农险过于依赖政府推动

过去十二年，我国农业保险过于依赖政府推动，保险机构在产品上围绕财政补贴转，“有补贴有产品，无补贴不承保”，在业务上依赖基层行政力量，攻关政府成为很多机构开拓市场的首要任务，农业保险的真正需求主体——农民话语权不够。

这种情况下我国农业保险事实上存在一种“上热下冷”的现象，政府高度重视，但农民不感冒，许多研究和调研报告都指出了这一点。

2. 《指导意见》提出农险以需求为导向

对此，《指导意见》在第一部分提出农业保险要“坚持以需求为导向”，第四条提出要增强农业保险产品内在吸引力，特别是在第十八条提出要“研究设立农业保险宣传教育计划”。

笔者认为这一条政策非常有意义，因为从长远看，只有提高农民的风险和保险意识，才能提高农民的参与率，发挥农民的监督作用，构建起农民与政府以及公司之间的权力制衡和利益协调的长效机制。

这一点也是美国农业保险发展的经验。

上世纪90年代起美国农业部就每年花巨资对农民开展农业风险和保险专题培训，近年来在美国财政赤字压力加大、农业保险创新和管理经费压缩的情况下，2018年新农业法案仍每年拨付500万美元用于农民的风险管理和保险教育培训。

详见：2019年1月9日，中国保险报，美国2018年农业法案中农业保险计划的动向和启示

清理规范农业保险市场

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1. 农险“三虚”问题严重

近年来，我国农业保险经营主体不断增加，市场竞争加剧，但“竞争”的结果并没有提高农业保险的服务水平和农民的满意度，反而提高了农业保险的“寻租”成本和市场乱象，一定程度上加剧了农业保险的“三虚”问题。

2. 《指导意见》三条清理规范举措

《指导意见》第十条专门提到要清理规范农业保险市场，其余部分也多次就加强监管惩处力度、规范农业保险市场进行了说明。

依笔者愚见，《指导意见》对清理规范农业保险至少提出了三条具体举措。

一是在第七条提出要健全科学精准高效的查勘定损机制，建立损失核定委员会；

二是在第十四条提出要建立全国统一的农业保险招投标办法，加强对保险机构的规范管理；

三是在第十条提出对未达到基本经营要求，存在重大违规行为和重大风险隐患的保险机构，坚决依法清退出农业保险市场。

补齐农业保险基础设施建设短板

6

1. 强调农业保险精算和风险区划

《指导意见》第四部分用四条的篇幅对加强农业保险基础设施建设进行了论述。

其中，第十二条对各界人士多年来强调农业保险精算和风险区划的呼吁给予了积极回应，明确提出要“完善保险条款和费率拟订机制”，加强农业保险风险区划研究，构建农业保险生产风险地图，发布农业保险纯风险损失率，建立科学的保费拟订和动态调整机制。

2. 《指导意见》整合加强信息共享

同时，《指导意见》还顺应大数据时代的发展要求，在第十三条专门提到要提升农业保险信息化水平，整合财政、农业农村、保险监管、林业草原等部门以及保险机构的涉农数据和信息，加强农业保险信息共享。

笔者认为，这两条政策措施含金量非常高，抓住农业保险基础设施建设的核心。

因为，解决了农业保险风险区划和费率精算的问题，就解决了农业保险“利润”虚高的问题，农业保险就不再是“唐僧肉”，许多保险主体就不会拼命进入这个市场，市场秩序也会明显好转。

同时，政府也不会对保险机构在某一年份或某一时间段农业保险赔付率的高低过分关注。

如果再辅之农业保险信息化和农业保险大数据，保险监管者可以实时掌握农业保险业务数据，利用大数据技术从源头上杜绝违法违规问题，保证农业保险承保理赔数据的真实性。

No.4

有什么影响？

学习完四部委联合下发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》以后，笔者有一个很强烈的感觉。

《指导意见》如此具有含金量，说明这份文件肯定是政策制定者花费了大量心血，在广泛征集各界意见，对当前我国农业保险问题进行深入剖析，广泛研讨、反复斟酌基础上制定的。

也说明政策制定者和有关部门不回避矛盾、不逃避问题，坚决清理规范农业保险市场、夯实制度建设短板、推进农业保险高质量发展的信念和信心。

因此，可以预期《指导意见》必将对今后一段时期我国农业保险的发展产生全面而深远的影响，这种影响不仅体现在市场规范、保险监管、政府支持、产品形态等方面，更重要的是农业保险发展理念的改变。

那种过度依赖政府推动、但农民不感冒的农业保险产品将越来越没有市场，加强研究，苦练内功，坚持需求导向，提高农业保险服务“三农”的能力和水平，更好的服务于乡村振兴战略将是农业保险从业者的必然选择。

本文作者

王克

管理学博士

中国农业科学院农业信息研究所副研究员，所第二届杰出青年，院青年英才培育工程首批(所级)入选者，长期从事农业保险和农业风险管理领域研究。

先后参与国家科技支撑、自科基金、社科基金、国际合作等本领域课题20余项，已公开发表学术论文40篇，曾获国际学术机构Emerald颁发的年度最高论文奖——杰出论文奖等科研奖励3项，获副国级领导批示2项，农业部部长批示3项，受邀参加本领域国际学术研讨会10余次。

代表性论文：

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