中国社会科学内刊-陈文胜:世界粮食危机下的中国粮食安全机遇与挑战
世界粮食危机下的中国粮食安全机遇与挑战
陈文胜
《中国社会科学内刊》2008年5期
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内容提要：全球粮食价格的不断攀升，引发了世界粮食危机。在此背景下，中国的粮食安全既面临机遇，也面临着挑战。调查显示，粮食生产能力下降问题已日益成为中国粮食安全的重大隐患。党的十七大明确提出了“确保国家粮食安全”的要求，国务院在2008年7月2日讨论《国家粮食安全中长期规划纲要》时，进一步明确了关于粮食生产的具体目标。面对国内外粮食安全形势的新变化，只有把仅仅满足于国内需求的“口粮农业”上升为服务于国家全球竞争的战略产业，实行高财政补贴政策以支撑强大的粮食生产能力，从而将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，才能真正掌握中国粮食安全的主动权。
关键词：世界粮食危机 中国粮食安全 机遇与挑战
作者陈文胜，湖南省社会科学院研究员、《中国乡村发现》主编（长沙 410003）。
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一、引言
民以食为天。粮食是人类生存的第一需求，是人类永远无法离弃的战略产业。有着十几亿人口的中国如果严重缺粮，即使全世界倾仓而出，也救不了中国。美国学者斯特·Ｒ·布朗的《谁来养活中国》震动了中国和世界，时至今日，全球粮食价格的不断攀升，引发了世界粮食危机，再一次向我们敲响了警钟：尽管这次危机有着众多的诱因，但其中一个重要的原因就是非农产业的高附加值和增长的快速性对后发国家和地区来说，具有难以抵御的诱惑力，而农业的战略位置最容易被人忽视。
在世界粮食总产量上，美国、澳大利亚、巴西等国居垄断地位；仅美国目前的小麦、玉米、大豆产量即占全球产量的40%左右，其中小麦高达60%，玉米出口量则占全球出口量的70%。[1][①]美国为什么在农业连年丰收粮食大量剩余的情况下，也要用巨额的财政补贴“亏本”地生产廉价的粮食来出口，同时还用巨额的财政补贴维持着大面积的休耕土地？其战略目的与核武器无法使用也要大规模发展的目的并无二致。从战略的高度来说，持续的粮食生产力就是世界经济战争中的“核武器”发展能力，拥有了世界粮食市场的垄断地位，就拥有了世界经济体系的主导权。因为制造粮荒所具有的更广泛的生物杀伤力，是制造任何武器所无法比拟的。基辛格就曾经说过：如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有的人；如果你控制了货币，你就控制了世界。[2][②]为了取得在世界粮食市场竞争中的垄断地位，少数农业发达国家实施高粮食生产扩张能力的发展战略，其中美国就控制了当今世界粮食市场的供需总量；只要确保了粮食高生产的扩张能力，通过减少或增加粮食出口量就主导了世界粮食市场的走向。历史上美国就发起过好几次粮食战争，如在冷战时期，粮食就曾是美国为首的西方国家应对以苏联为首的东欧阵营的政治武器，实现了核武器所难以达到的战略目的。粮食武器还可以打击、改变进而控制发展中国家和不发达国家的农业生产体系，让其只能仰赖粮食援助或粮食的供给，形成无法改变的经济依赖与政治依附关系。
目前中国基本上解决了13亿人口的吃饭问题，局部地方甚至出现了“卖粮难”的现象，因而被不少人认为是供大于求，粮食生产过剩。实际上，与发达国家相比，我国粮食人均占有量很低，并不是真正意义上的农产品过剩，如2005年中国粮食消费总量为9954亿斤，2006年为10160亿斤，两年缺口就分别高达275亿斤和211亿斤。[3][③]从近4年的情况看，尽管粮食连年增产，但至今没有达到1998年粮食总产量10246亿斤的历史最高水平，而且粮食生产增长速度不断减缓，2007年增幅比2006年下降2.3个百分点。[4][④]个别大宗农产品的生产甚至全面萎缩，如大豆有史以来就是主产国，而入世后美国高财政补贴的廉价大豆如同洪水一般冲进国门，国内几千年形成的大豆生产体系全面崩溃，变成了排在世界第二位的大豆进口大国。2007年的大豆进口量超过5000万吨；2008年中国将消费掉4900万吨大豆，其中进口大豆3400万吨，占大豆总消费量的70%。[5][⑤]从严格定义上讲，30%的大豆自给率就已经对我国粮食安全敲响了警钟。
笔者曾任乡镇党委书记，长期从事乡村基层工作，见证了改革开放30年来我国农村粮食生产的一系列变化；到湖南省社科院担任专职研究人员后，我和我的农村问题研究团队自2006年至今，分别进行了4次长时段、大范围的乡村调查[6][⑥]，发现粮食生产能力不断下降已经成为湖南农村的一个普遍问题。在2008年的“两会”上，胡锦涛主席到湖南代表团座谈时，希望湖南能为国家的粮食安全作贡献，而湖南目前的粮食生产形势却是如此地不容乐观。2008年7月初，笔者作为湖南省粮食局委托课题的主持人，通过相关职能部门提供的内部数据，进一步确证了湖南粮食生产的严峻形势。为了了解全国其他粮食生产大省的情况，印证根据湖南作为农业大省和粮食生产大省在全国所代表的典型性，笔者不仅查阅了大量近期关于粮食问题的文献资料和数据，而且邀请河北省、湖北省、江西省等农业大省和湖南省的粮食主产区长期从事农村问题研究的县乡干部进行了广泛的探讨[7][⑦]，感到粮食生产能力下降问题已经日益成为中国粮食安全的重大隐患。党的十七大明确提出了“确保国家粮食安全”的要求，国务院在2008年7月2日讨论《国家粮食安全中长期规划纲要》时，进一步明确了关于粮食生产的具体目标。面对国内外粮食安全形势发生的新变化，中国该怎样应对？是既面临机遇，也面临挑战的重大问题。
二、挑战中国粮食综合生产能力的主要因素
近十几年来，由于袁隆平等农业科学家们的伟大贡献，中国的粮食亩产量有了大幅度提高，但粮食综合生产力却在下降。尽管国家决策层面对农业生产非常重视，对抓粮食生产三令五申，但到农民这一层面的中国农业成为了“口粮农业”，粮食大国成为了旁观世界粮食市场战略利益的“口粮大国”。
1、绝对耕地面积不断萎缩
我国的耕地面积数量和质量正在呈逐渐下降趋势，1996到2006年10年间，总共减少了耕地1.24亿亩，相当于减少了一个内蒙古自治区的耕地面积；人均耕地面积已降到1.39亩；其中从2003到2006年，净减少耕地面积6009万亩，年均减少耕地1000万亩。[8][⑧]从长远看，耕地减少的势头不可逆转，中央划定的18亿亩耕地红线很快就可能被突破；到2020年，中国耕地缺口将达到1亿亩以上。[9][⑨]从这些公开发布的数据来看，我国目前耕地面积已经引起了全社会对粮食安全的普遍关注，而问题是，这些公开发布的数据究竟有多大的可信度？比如笔者调查的中部某省，在2001年上报的耕地面积为3800多万亩，而2007年上报耕地面积竟达5700多万亩；2006年全省有765万亩耕地退耕还林，加上公路和铁路、城镇建设用地，耕地面积本来是不断下降了，而上报却反而增加了。[10][⑩]由于发布的耕地面积要大于实际的耕地面积，问题的严重性远远没有引起决策层面应有的高度重视。
2、实际播种面积大幅减少
随着近几年农资价格和农村工价上涨，种粮效益下降，政策激励作用不断消减，很多地方发布的种植面积要远远大于农民实际的种植面积，譬如湖南省醴陵市，上报种植面积40多万亩，而实际只有十多万亩。[11][11]浏阳市是全国商品粮生产重点县(市)之一，粮食面积和产量一直居湖南省前列，但据浏阳市农业局2006年对全市粮食生产状况的一次摸底调查显示，全市水稻种植面积已从1998年的143.9万亩下滑到了2006年的99.6万亩。[12][12](1)双季稻改单季稻。在我们的入村调查中[13][13]，湖南省有不少地方出现了“季节性抛荒”现象，许多农民因为随着种粮成本的再次上升而无利可图，将原本种植双季稻改为种植单季稻，而且种粮只是为了自给自足的“口粮”。双季稻改种单季稻现象的大量出现，使不少主产粮区粮食播种面积和产量均呈现大幅下降趋势。这种人为地减少同一面积的粮食生产力，实际上就是隐性的耕地抛荒。(2)改种非粮作物。由于经济作物的收入要比种植粮食高出许多，很多农民自然而然地改种非粮经济作物。调查显示，湖南作为全国最大的商品粮生产基地，连年来，因为农民种田获利浅薄，很多粮田或抛荒或改种其他经济作物；其中，国家投资成本最高的全国最大商品粮产量基地洞庭湖地区，不少农民已经不种粮食，而改种甘蔗、烤烟、棉花等利益高的经济作物。如在洞庭湖区域的常德市澧县宜万乡的调查就发现，由于棉花种植带来的经济效益高于稻谷，该乡每年有约1000亩稻田改种棉花，而且还有进一步扩大的趋势。[14][14](3)绝对抛荒。随着种粮比较效益低的问题越来越突出，视土地如生命的传统观念遭到彻底冲刷，年轻人已经不再像父辈一样依附土地，农民纷纷外出打工。特别是自然条件差的干旱地带和交通不便的耕地，抛荒现象就更为严重。在我们的问卷调查中[15][15]设置的“如果您务工经商收入稳定，能够养活一家人，你会怎样进行选择?”问答题提供的三个答案中，有12.6%的人选择了放弃土地承包权，26.7%的选择了出租土地，只有60.7%的人选择了自己经营土地。而这次问卷调查对象是以留村在家的中老年农民为主，更加反映出农民思想观念的转变，农民对土地的依附感逐渐降低，土地所具有的社会保障功能已趋向弱化。如双峰县梓门桥镇因在外地打工而抛荒的耕地面积就高达200余亩。
3、单位面积产量日益下降
在种粮效益下滑的大背景下，外出打工收入已取代务农收入成为农民家庭收入的主要来源，那种靠售粮换取家庭生活费和子女学费的时代已一去不返，在家种粮由传统的农家“主业”变成了“副业”。农民的种粮已经是“广种薄收”而不像以前那样精耕细作，种“懒汉田”的粗放式经营使部分耕地实际上处于半荒芜状态。粗放耕作实质就是掠夺经营，因此，单位面积产能未能得到正常的发挥，本来就已经日益稀缺的耕地资源却无法实现应有的价值而被浪费。
4、科技支撑能力严重不足
我国实现农业现代化之路之所以步履维艰，一个关键因素就是缺乏应有的科技支撑能力，农业科技的水平落后于农业现代化发展的需要。（1）农业科技普及率不高。由于农村基础教育落后，农民受教育水平低、劳动力结构不合理，加之近些年从中央到地方对农业科研和农业科技普及投入都严重不足，导致农业科技的普及率日益下降。（2）农业科技的应用水平太低。科技支撑农业发展的一个最重要的方面就是对种子、农药、化肥等快速更新换代和不断突破，但是，当前由于农业生产的整个动力不足，我国农业科技投入有限，效率不高，农业科技的应用减少。在当今的全球化时代，相对于工业技术不断更新换代和不断突破，中国的农业技术进步显得格外迟缓，除水稻以外，高产品种和高效化肥缺少更多的突破，种子、农药、化肥的更新换代落后于世界现代农业水平，与发达国家的差距太大（例如与欧美等发达国家相比，中国的农业科技在粮食增产中的贡献率仅为发达国家的50%-60%，农业科研投入仅占农业总产值的0.4%左右，而世界低收入国家平均水平为0.8%，发达国家平均水平为2.37%[16][16]）；甚至有些地方的农业生产方式仍然沿袭着几千年的刀耕火种。（3）农技推广队伍名存实亡。农村农技推广队伍是在计划经济时代建立的，但随着农村税费改革的推进，不仅没有理顺农技推广的服务机制，形成相对规范和有效的管理制度，而且推行市场取向的乡镇机构改革，把农技推广队伍当作了精简机构进行人员分流的对象，导致农村基层原有的农业技术推广体系“线断、网破、人散”，农技推广队伍已名存实亡，新的农业技术和科研成果推广难以到位，严重影响了粮食生产力的提高。
5、水利基础设施十分脆弱
水利是农业的命脉，是直接影响综合粮食生产能力的决定因素之一。我国人均水资源居世界第6位，是世界13个严重缺水国家之一。根据相关资料[17][17]，2006年全国耕地中有较完善灌溉设施的水浇地为8.25亿亩，仅占耕地总面积的45%。美国学者斯特·Ｒ·布朗先生指出：中国水资源短缺，将拉动世界粮食价格上涨，会引起第三世界国家的社会和政治动荡。[18][18]尽管政府加大了对水利设施建设的投入力度，但问题依然严重。在“湖南新农村建设农民所面临最主要问题”的调查中，有40.8%的农民认为水、电、路等设施差[19][19]，53.2%的县乡干部则认为很差[20][20]。由于受到水利基础设施功能发挥极不正常的影响，农田产出效益和粮食综合生产能力受到极大的制约。（1）基础设施运行严重“透支”。我国农村现存的水利设施大多为上世纪六、七十年代人民公社时代的产物，由于年代久远老化，普遍超期服役、带病运行。大多数村农田水利设施状况形势严峻，水库搁浅，堰塘淤积，沟渠失修，水利设施已远远满足不了农业生产的需要，只能靠天吃饭。例如位于洞庭湖粮食主产区的安乡县在计划经济时代，曾投入大量人力物力在全县范围内兴建了遍布乡村的发达的水利灌溉网络，如今却因长年失修变成了支离破碎的沟港河渠。2007年4、5月份，洞庭湖区旱情并不算严重，然而在洞庭湖区安乡、南县、华容等地，却因缺水灌溉而大量棉苗枯死。[21][21]（2）基础设施投入普遍“欠账”。近些年，尽管国家修建了一些大型的水利工程，但由于小水利工程投入严重不足，农村水利基础设施“欠账”严重。新修的水利大工程往往不能适应农村多样化的需求，制约了大工程转化为现实的水利能力。目前，农田水利建设投入实行分级负责制，中央、省级主要投资大江大河的治理，而农村水利基础设施建设一靠自己投，二靠争项目。农业大县都是财政穷县，缺口主要靠上级转移支付，县级财政很难有钱投入农田水利建设。税费改革后，农村逐步取消了义务工、积累工和部分共同生产费用，农民负担大幅减轻的同时，原来从农民中间收取，用作设施维修、维护的资金链条随之中断；由于农民外出务工比例越来越高，农村公益事业组织难度加大，“一事一议”筹资筹劳的作用受到抑制。此外，随着农村工价大幅上涨，种植稻谷的比较效益继续下滑，农民不愿对种田增加投入。（3）地下水灌溉抽取过度。很多地方主要是开采深层的地下水用于农业灌溉，在遇到旱情时地方政府甚至普遍推广开采地下水来抗旱，例如湖南省在2006年的旱灾中，就在衡阳县召开过采用地下水抗旱的全省抗旱现场会。因此，不少地方的粮食生产是以过度使用地下水换来的，尤其是中西部缺水地区，过度开采地下水灌溉的情况就更为严重。地下水是不可再生的资源，一旦地下水水位严重下降，就会危及这些地区的生态平衡，造成农业水利的长期危机。
6、农民“断代”现象普遍出现
随着农业生产成本的不断提高，从事农业的收入不断减少，农村劳动力大量出走，从事农业生产的劳动力从质量到数量都在迅速下降，已经越来越不适应农业现代化的要求。从长远来看，农村劳动力转移呈明显增加和加快的趋势。在我们的调查样本中[22][22]，2006年在外打工的农村劳动力人数占农村总劳动力人数的52.3%，常年外出人口数占总人口的24.67%。（1）有文化、懂科技、会经营的农民急剧转移。由于其他行业收入普遍高于种粮，有能力的人大多不愿种粮；而留下来种粮的绝大多数人，有不少是一无所长或因病因残无可奈何呆在农村的，有些地方基本上是由妇女儿童老人组成的386199部队。如在笔者曾经工作过的湖南省衡阳县三湖镇，总农业人口41200人，18岁至59周岁劳动力总人数23494人，长期在外打工总人数为16531人，占总劳动力人数的70.4%。大专以上文化程度者132人，其中在家人数22人，占大专以上文化程度者的17%，在外打工人数110人，占大专以上文化程度者的83%；高中文化程度者总人数2693人，其中在家人数为688人，占高中文化程度者的26%，在外打工人数为2005人，占高中文化程度者的74%。[23][23]就是留在农村有一定素质或专长的农民，也基本上少有种田的或只种单季稻，不仅直接削弱了粮、猪的生产，而且导致农村工价的全面上涨，加剧了农田水利基本建设的困局，大幅提高了粮食生产的成本。同时，这样一批留守农民体力不足、文化程度相对较低，直接影响了农业科技接受能力，限制了新品种、新技术在粮食生产中的推广应用，延缓了农业产业结构升级。（2）种田农民普遍出现“断代”现象。对于当前的农村青年一代，种田已经普遍失去了吸引力，农业技术不再代代相传。农村的青壮年通过上学、打工等途径留在城市，放弃农业生产，对自己的后代也同样想尽办法让他们留在城市。20世纪80后、90后出生的农民新生代，绝大多数不喜欢农业，不愿继承父辈的职业，既不熟悉传统的农业技术、不会使用传统的农业工具，又不熟悉现代的农业技术。尽管他们生在农村长在农村，却不会种田也不想种田，不是文盲却是“农盲”。
7、农民种粮积极性难以提高
在世界粮食价格全面上涨的背景下，反而出现了有一定规模的土地抛荒潮，其中的一个根本原因，就是在粮食全面涨价的情况下都得不到既得利益，因而对粮食生产的前景失去信心。（1）农民缺乏市场竞争信心。农业是效益最低的弱势产业，除了不可知的自然灾害以外，还要面对强势市场的竞争。在当前的市场体系中，整个现代工商业社会其实就像一台机器，具有高度社会化的组织形式；而农业生产是一家一户的组织形式，处于高度的原子化状态。单个对象的农民以血肉之躯与整个现代工商业社会机器去进行一个严重不对等的竞争，其结果就不难想象。这个矛盾不解决，农民就永远被其他市场主体所控制，粮食价格再高，利润也永远不会流入到农民的手中，农民永远是市场体系中的弱势群体，也就越没有信心种田。（2）农民缺乏粮食价格信心。一方面，国家近几年出台了一系列惠农政策，希望提高农民对粮食生产的积极性；另一方面，国家为了防止经济发展由偏快转向过热，连续出台了一些政策抑制国内粮食价格。粮食价格自2007年11月开始上涨以来，粮食流通各个环节均有获利，而作为粮食的生产者，农民们并没有得到价格上涨后的回报，主角被排除在粮价上涨利益链之外。粮食产量越高，价格则被压得越低，导致农民种田越多，付出的成本就越多。在其他农产品上涨较快、工价上涨较快、农药化肥上涨较快、种粮的成本明显上升的情况下，粮价多年维持目前的市场水平，从1996年到2006年的10年，粮食价格只上涨了5分钱。[24][24]对粮食价格过度打压的直接结果就是，农民生产粮食的积极性根本无法得到提升，加剧了粮食紧缺的压力，无疑是对中国粮食综合生产能力的“自宫”。（3）农民缺乏种粮收益信心。在非农收益普遍高于农业的情况下，农业投资持续下降，农村生态环境日趋恶化，农业增产不增收，从事农业能够得到社会平均利润的希望仍然十分渺茫。根据笔者主持的“湖南农村万户调查”，农民年家庭收入在2000元到4000元之间的占21.9%，4001元到6000元的占29.3%，6001元到8000元的占26.2%，8000元以上的只占22.5%。[25][25]李嘉图提出了一个著名的市场经济分配定律：在市场经济中，利润与资本额成正比例，既不与劳动付出成正比例，也不与效益成正比例。多劳并不多得，比如中西部地区劳动力就最多。高效也并不多得，比如每次农产品的高产或多产都造成了过剩而亏本。多资才能多得，比如沿海发达地区拥有雄厚的资金才带来快速发展。[26][26]这种分配定律导致从事工商业行业富者愈富，从事农业特别是从事粮食生产的农民贫者愈贫，因为再勤劳的农业劳动也不能致富。
三、把握机遇增强中国粮食安全主动权的战略思路
从世界粮食危机发生后的情况来看，一场没有硝烟的世界经济大战已经在不同经济体之间展开，粮食已经成为其中一张重要的战略王牌，与美元、石油等经济战略武器的排列组合过程，就是世界经济格局重新洗牌的过程。当粮食与美元、石油等经济战略武器被投机资金紧紧地捆扎在一起的时候，粮食不再仅仅是食物，不再是分割市场中的单纯贸易品，而是博弈的筹码，[27][27]是经济大战中的武器。这次粮食危机未能波及中国，是我们的幸运；但全球粮价上涨更是农民一个千载难逢的大好机遇，面对铁矿石和石油等生产大国对我们实施价格战争，作为世界粮食生产大国，我们却无法分享到世界粮食市场的巨额红利，这不能不是我们的遗憾。在经济全球化的博弈中，我们该怎样增强中国粮食安全的主动权以谋求最适合自己的战略利益？
1、发展高粮食生产力是掌握粮食安全主动权的关键
世界粮食危机使我们特别感受到粮食作为战略资源的重要意义，在经济全球化的背景下，中国粮食安全的战略思想和整体战略布局，需要从传统的分割、孤立的市场分析框架中走出来用全新的眼光加以审视，需要从更广阔的国际国内发展的大格局中来规划。我们不能仅仅满足于把粮食安全定位在保障国内的粮食需求上，从而把我们的农业大国变成为“口粮生产大国”，使国家的粮食安全始终处于被动地位。不能仅仅满足于依靠廉价的劳动力和高能源消耗以及不计入成本的环境透支来打造所谓的“世界工厂”，而生产的某些日益遭遇贸易纠纷的低端、薄利产品，实际上远不如重视发展粮食这样在世界经济战争中比石油和货币更为重要的战略产业。不能仅仅满足于被动地跟随世界粮食市场供需和价格波动增加出口或减少出口，而要交替使用增加出口和减少出口、增加进口和减少进口等手段主动地调节世界粮食市场，主导世界粮食市场的定价。不能仅仅满足于由生活消费的需求大小来决定粮食生产的规模，而要将剩余的生产能力转化为生物能源产业，增强中国在生物能源领域的参与权和话语权，有利于中国的长期能源战略和持久的粮食战略。而这一切，取决于我们的粮食综合生产能力，粮食生产能力的强弱决定着世界粮食市场定价权力的大小。因此，能否把农业上升为具有服务于国家全球竞争的“核能力”这样一个战略产业，是我们掌握粮食安全主动权的关键。
2、保持高财政投入力使粮食生产上升为整个国家的战略优势
是什么原因使中国躲过了当前的世界粮食危机？是中国农民的粮食安全意识：口粮农业。农民明明白白地知道不赚钱甚至亏本也要种粮，以保障自己家庭的食品安全，并保持着不可改变的传统饮食习惯，避免来自市场对饮食品种的左右。2007年是我国对农业补贴力度最大的一年，种粮农民平均每亩地也才只得到人民币27元的补贴；而美国每位农民现在每年可获得的补贴上限高达36万美元，英、法等国的农民每年可获得5000美元的直接补贴，每位农民每年可获得补贴的上限为30万美元。[28][28]与美国等西方发达国家对农业的补贴力度相比，我们是在放手让那些仅能维持自身生存的中国农民与与对农产品给予高补贴的美国等西方发达国家的财政部进行一场不对等的竞争，长此下去，势必将迫使中国的农民加快放弃种粮的步伐。
粮食是基础性公共产品，是弱质产业产品，是多功能产品；而粮食又是民本资源，是战略资源，是稀缺资源。在市场经济条件下为什么要农民牺牲利益来独自承担粮食安全的国家战略责任？在战略资源上迷信市场机制和自由竞争，必将付出沉重的代价。有不少人认为，对粮食生产实行高财政补贴政策，实际上又会重蹈国内低价石油补贴全世界的覆辙。石油与粮食有本质的区别，石油我们是消费大国，日益依赖于进口，而粮食我们是生产大国，可以不断扩大出口从而上升为整个国家的战略优势。（1）对内战略优势：一方面，如果我们能够把粮食生产能力正常地发挥出来，就有足够数量的粮食分享世界粮食市场的巨额收益，比如2008年发生的这次全球粮食危机，作为农业大国和粮食生产大国，国际粮价暴涨，可以为中国农民带来巨大收益，调动农民对粮食生产积极性的效果，要远远胜过对农民进行10年甚至20年的粮食补贴。另一方面，我们的“世界工厂”正处于产业结构调整的关键阶段，出口可挖掘的潜力越来越小，要大规模地扩大出口市场已经不再现实，再加上贸易保护主义的抬头和其他发展中国家制造业的兴起，我们已有外贸主导型经济模式的可持续性越来越小；在人民币升值、国内劳动力等生产成本不断大幅度上升和其他发展中国家一般工业产品价格竞争日益激烈的形势下，需要不断淘汰低效能、高消耗的加工业，逐渐重点发展高附加值、高技术的产业，因而不仅可以使不断释放出来的大规模剩余劳动力在作为国家战略产业的农业上得以化解一部分就业压力，而且可以推动农村经济的大发展和需求的大升级，从而刺激广阔的农村市场需求以全面扩大内需来推进我国外向型经济向内向型经济的顺利转型。（2）对外战略优势：一方面，只要我们掌握了世界粮食供需的主导权，主导世界粮食市场的价格走向，就能有力地制约霸权主义，担负起全球责任。另一方面，石油生产大国以及大多数发展中国家的国民经济已经越来越依赖于出口低价格工业产品和原材料两大优势，在农产品贸易自由化的条件下粮食日益依赖于进口，而我国对石油和原材料、低价格工业产品的需求压力正在不断上升，如果我们能满足这些国家的粮食需求，就能与这些国家结成利益共同体，不仅能获得国际贸易上的主动权，而且能在国际政治和外交上处于主动地位。
3、建立高市场驾驭力提高在世界粮食市场的博弈能力
粮食安全的主动权在于我们必须提高在世界粮食市场的竞争能力来强化国内的粮食安全。而作为世贸组织的成员国，我们无法反对世界粮食贸易自由化，只有确保高市场驾驭力，才能保证我们在风云变幻的国际粮食市场上始终处于主动地位。在我国粮食供求紧平衡的情况下，对增强国际粮食市场上的竞争力既是挑战更是机遇。作为具有数千年农耕文明的农业大国，我们的综合粮食生产能力具有广阔的发展空间。资料显示，除大豆以外，中国的谷物不仅进口量在减少，出口量在增加，而且已经成为谷物净出口国。2006年中国出口谷物645万吨，进口360万吨，全年净出口285万吨；2007年中国出口谷物991.2万吨，进口只有155.7万吨，净出口835.4万吨。仅2008年1—2月，中国谷物出口数量就累计达66万吨。[29][29]问题的关键，是我们必须将强有力的粮食生产能力转化为强有力的国际市场竞争优势，特别是与美国等西方发达国家在国际粮食市场上的博弈能力。
四、提高中国粮食综合生产能力的基本对策
要保障国家的粮食安全这样一个重大的战略，前提是要保证农民能够从种粮中得到比较收益，而提高种粮效益无非是靠价格和补贴。一方面，政府补贴的推动力要通过市场价格的原动力起作用，另一方面，市场的价格原动力需要政府补贴的推动力来激发。市场激励需要政府的政策配套才能走得更远，而政府的政策必须得到市场的激励才能可持续发展。
（一）创新政府对粮食综合生产能力的推动力
近年来，由于农副产品尤其是粮食价格持续低迷，农业生产的成本随着生产资料价格和农村劳动力价格的上涨而大幅上升，国家的粮食补贴政策效应已经越来越偏离政策预期，其效力遭遇了许多因素的抵消，政府对粮食生产的推动力在新的形势下迫切需要进行创新。
1、加大对农田基本建设的法定投入，确保粮食的基本生产能力
从长远来看，要确保国家粮食安全需要从抓粮食的基本生产能力建设入手。（1）建立农田基本建设投入的支持体系。从公共财政的源头上增加法定投入，这不仅是提高农业生产能力和抗风险能力的需要，而且是降低粮食生产成本的需要，更是公共产品平等供给的需要。（2）改变现行的农田水利基本建设机制。整合来自部门的项目资金、加大项目运作的监督力度；与此同时，可适当调整今后对农民的补贴手段，将分散的资金集中运用，使农业补贴真正发挥保障农业综合生产能力的作用。针对当前农村农田水利设施年久失修、功能难以为继的状况，捆绑一批资金扎扎实实改善农业生产条件，推动农业综合生产能力明显提高。（3）提高农田基本建设投入的稳定性和连贯性。要明确各级政府的事权，划清责任主体，建立一个法定的制度来保障，因为保卫中国这样一个人口大国的粮食安全和国家的战略产业，其财政投入应该像国防开支一样拥有法律保障。
2、优化组合粮食生产补贴的长效政策，确保粮食的市场竞争能力
虽然我国传统的粮食生产能力可以基本满足国内的需求，但解决市场竞争能力不足的问题不仅紧迫而且具有很强的挑战性，需要全面组合政策加以应对。要充分利用WTO《农业协议》的绿箱政策[30][30]，重建以农产品价格支持体系、国家税收支农和农用生产资料价格补贴为主体的黄箱政策[31][31]体系，灵活设计不同补贴方式的组合，对粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、养殖业补贴、农产品的“绿色通道”政策等予以制度化、规范化，使之成为一项长期的政策，而不能成为价格上涨后的紧急措施；并以免税、社保、教育、医疗、基础设施建设等政策配套，以更好地达到政策的预期目标。从目前看，导致政策激励效应减退的一个重要原因是对种粮农民的补贴变成了“普惠制”，不仅制约了集约化经营，而且造成了土地资源的长期浪费，阻碍了土地的流转速度。可以将现行按耕地面积进行的补贴改为“耕地保护补贴”，建立以粮食实际产量和流通量为主的多形式粮食补贴制度。如果希望解决农民的福利问题，可以用社会保障政策来实现；而要实现国家的粮食安全战略，就要改变目前的补贴政策。
3、构建农村劳动力转移的替代机制，确保粮食生产方式的更新能力
大批农村劳动力进入城市是中国现代化的必然趋势，但同时也出现了“农村空心化、农业副业化、农民断层化”不断加快的现象。一方面面临着农业劳动力危机的困境，但另一方面农村劳动力的不断转移也为农业生产向集约化、现代化过渡，实现农业生产方式的更新换代提供了良好的条件和难得的机遇。（1）制定农民种粮的进入和退出机制。真正能返乡种田并能在农业获得较大比较效益的只能是新型的有技术、有资金的农民，由市场自我调节是不可能实现的，只能由政府制定农民种粮的进入和退出机制，让有技术、有资金、想种田的人有田种，让不想种田的人从农村土地中“退”出来，让农业改变其“弱质性”，农业的现代化才可能有希望。比如实行农村全民养老保险，让到了退休年龄的农民退出承包地，以有利于逐步扩大土地经营规模。（2）建立专业化的农民队伍。农业的现代化也是农业专业化的过程，专业化能够获得规模效应，增强农业产业的竞争力，加快粮食生产的产业化进程。因此，要制定包括金融支持、免费提供技术培训、种粮规模额外补贴和规模灾害保险、闲置耕地和抛荒耕地以及低产耕地的优先承包权等政策，在农村培养相应数量的终生从事主要农产品特别是从事粮油生产的专业户、重点户、专业合作组织，推动农业集约化生产。（3）创新农业科技推广体制。中国在2004—2007年连续4年的粮食增产中，播种面积扩大的贡献率为40%，单产提高的贡献率为60%。据联合国粮农组织预测，未来世界粮食增产总量约20%来自播种面积的增加，约80%来自单产的提高。[32][32]因此，粮食生产方式更新换代的主要途径是科技进步，应把工作重点放到大力推进农业科技进步上，提高单产，提高复种，提高品质。如果能充分利用现有的农业技术，并加快解决水稻秧苗移栽等技术问题，现在一个中国农民耕种的面积和产量将大幅度超越历史上任何一个劳动力。（4）加快土地流转制度的建立。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，对土地所有权和使用权、经营权的改革进行探索，让一部分农民从土地上解放出来，使土地集中起来进行机械化、集约化生产，为提高生产效率和单位产量发挥更大效益。譬如进行农村土地有偿转让立法，对土地承包经营权合理流转进行规范和管理，加快土地向从事农业生产的专业户、重点户、专业合作组织集中，促进农业规模经营的发展。
4、维护农民市场竞争中的平等地位，确保粮食的持续生产能力
实行联产承包责任制以后，农民大多处于原子化和无组织的状态。这种特征体现在公共资源和公共权力的获取上，是单个农民的个体话语权缺失；体现在具体的经济行为上，尽管农民人数众多，但相对于包括农资、农产品加工和销售等在内的其他市场主体的高度组织化、价格联盟已经形成并操纵市场价格的情况下，一家一户原子化的农民相互分离处于散漫的低组织状态，无法成为完全的市场主体参与市场的利益博弈。强势的市场主体具有不断自我组织化的能力，而作为弱势的市场主体反而在进行内部的恶性竞争，人数越多就越难以组织化，竞争就越激烈，造成市场力量对比严重失衡。力量的对比，反映在经济生活中就是谈判力量，就是定价权。在市场失灵、弱势的力量需要外力帮助的状况下，没有政府的强力介入，农民在市场竞争中不平等地位的局面就无法改变，亦无法有效地保护农民的利益，使农民普遍缺乏粮食生产的信心，因而也就难以确保粮食的持续生产能力。（1）提高农民的组织化程度是确保粮食综合生产能力的首要问题。在经济上，以农民自愿加入、自由退出为基础，以自我管理、自我服务、自负盈亏为运行机制，组织农民专业合作社作为一种参与市场谈判寻求公平的新型市场主体和创业主体，将原子化的农民逐步融合为一个强有力的整体，实现小生产与大市场的连接，有效地解决农业产业化“政府统不了、部门包不了、单家独户干不了”的问题。在政治上，通过立法建立农民有效的表达机制；在各级人大特别是在县乡两级人大代表中，保障农民人大代表的相应比例，增强农民利益表达的渠道。（2）加大对金融、农资市场的调控力度。如果粮食生产者得不到价格上涨的回报，这是很不正常的市场现象。政府必须加强对金融、农资市场的监管和调控，打破农资市场的垄断和市场壁垒，确保农产品自由流通；对化肥等农业生产资料企业减税，降低农用生产资料价格，培育并低价向农民提供良种；在流通领域采取政策措施减少农产品流通的交易成本和运输成本，大力发展农产品现代交易方式来降低交易成本；使种粮比较收益不下降，农民种田不再受制于通货膨胀，反过来又能抑制通货膨胀。（3）重新审视政府参与粮食流通的职能定位。国家委托中央储备公司“托市”收购，避免市场粮价过低损害农民的利益和种粮积极性，是个良好愿望。然而，中央储备公司作为唯一受委托企业，收购全国80%以上的粮食，形成了对中国粮食价格的垄断，从而获取巨额垄断利润和国家补贴。[33][33]不仅严重损伤了农民粮食生产的积极性，而且成为地方粮食企业和民营粮食企业发展受限、粮食流通不畅的一个重要原因，阻碍了发达的民间购销体制的形成。政府的职责在于粮食安全，而非在流通环节与民争利。因此，要重新审视政府参与粮食流通的职能定位，改革国家的粮食储备制度，粮食市场流通要全方位对地方粮食企业和民营粮食企业尤其是对农民专业户和专业合作组织放开，在多头竞争之后形成粮食市场资源的优化配置，有利于增强粮食的市场综合竞争力。
5、提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力
粮食生产的对应面是粮食消费，不同的消费体系又反过来影响粮食的生产结构。拉美和非洲的许多国家，已经在美国等西方国家的粮食倾销下，失去了传统的本地化食品，被拖出原来的自给自足的本地化食品体系，其国民也被塑造成为粮食倾销国所需要的生产者和消费者。[34][34]因此，在全球化自由贸易的浪潮中，我们的食品体系和品种结构要免于被人控制的命运，必须严格预防本地化食品体系的生产与消费出现脱节，在乡村生活和传统文化的支撑下，不断提升传统的食品体系和品种结构，确保粮食的多样化生产能力与国际竞争能力。在这一点上，我们需要向美国的实践者学习。为应对产业化农业及其食品体系负面效果的挑战，美国中北部的中小家庭农场、城市消费者以及地方政府，已经摸索了一整套替代体系，这一套体系，以消费文化革命为精神内涵，以一个本地化食品体系的创建为实际行动，意图实现三个替代：以消费天然食品替代消费人工(产业化)食品；以公平贸易方式替代自由贸易方式；以本地化食物体系替代全球化食物体系。[35][35]
（二）激活市场对粮食综合生产能力的原动力
政府的粮食补贴再高，也无法超越其在市场中获得的实质效益。对于粮食生产，仅仅依靠政府的政策动力毕竟有限，关键是要使用市场手段激活其从事生产的原动力，充分发挥市场这只看不见的手的作用，使农民种田从被动变为主动。
1、将“政府要粮和农民发财”统一起来，形成调动农民种粮积极性的长效机制
粮食作为基础性公共产品，政府采取了多种惠农政策，仍然没有把农民种粮积极性很好地调动起来，这就关系到如何保证增加粮食生产与增加农民收入的一致性问题。在市场经济条件下，农民投入的不仅是劳动力，还要投入资金和劳动资料，而且要面对自然和市场双重风险，如果所有的投入得不到社会的平均利润，即使政府的粮食补贴再高，也必然热情不高。随着粮食生产的收入与打工和种其他作物收入的差距越来越大，国家在考虑粮食安全，农民却在考虑“种粮安全”。如果种粮无利可图，甚至种得越多亏损就越大，再蠢的人也不会去种了。同时，一样的投入除了公平合理的收入预期以外，还有公平合理的发展预期，如果其他的投入收益远远超出种粮的收益，农民就无法有继续种粮的打算。因此，今天的农民已经不是传统意义上的农村劳动力，而是在市场经济中进行公平竞争以实现自己合理价值的劳动力商品。今天的农民追求的早已不是满足于解决温饱问题，更多的是如何发家致富的问题。只要能够确保种粮收入超出在外打工的收入，农民就会马上恢复粮食生产的信心，就会自觉地全面恢复双季稻，自觉地保护耕地甚至开垦耕地。所以，农民种粮积极性的保持，最终要依靠种粮收益的持续增加来维护。粮食的生产者不发财，粮食安全作为最重要的国家安全战略，就无法得到根本保障。
2、发挥价格信号对资源配置的诱导作用，完善粮食最低保护价的定价机制
粮食生产的原动力就是市场机制，价格信号是政府与市场对接的有效途径，对粮食生产者而言，没有比价格信号更直接激活其从事生产的原动力了。欧美等发达国家农民的收益主要依靠政府补贴，而我国因农民数量庞大造成财力相对明显不足，无法像欧美那样大规模补贴农民。所以，种粮收益应主要依靠粮价，粮价才是农民种粮积极性的根本。过去计划经济的历史事实已经证明，如果采取强硬措施管制价格，人为地抑制市场内在的平衡机制，不仅会扭曲市场信号的正常传递，使价格信号不能正常发挥对资源配置的诱导作用；更是一个非常危险的恶性循环的开始，必然加剧粮食供应的紧张状况并持续更长时间，引发供给短缺和黑市交易，到时候“恢复性上涨”就会变为“报复性上涨”。[36][36]因此，政府应该更多地依靠市场进行自动调节，即使是粮食的最低保护价，也必须遵循市场规律进行确定。
粮食最低保护价按照什么样的原则确定，才能发挥价格信号对资源配置的诱导作用？粮食最低保护价的确定，应该取决于社会劳动力的平均价格、农业生产资料的价格及其上涨的幅度、技术和资金投入所取得社会平均利润及其通货膨胀的幅度等市场因素。目前的粮食最低保护价，关键是未能反映市场价格因素的动态变化。例如现在我国进入了劳动力价格上升的阶段，农村工价持续上涨对粮食价格的影响长期以来没有引起足够的重视。因此，粮食价格无疑会紧跟劳动力价格、农资价格等整个物价的上涨而相应上涨。政府需要应对的是补贴低收入群体，却没必要以牺牲农民的利益为代价给高中收入者额外福利。
3、调动农民和企业多方参与粮食储备的积极性，构建面向世界的粮食储备体系
粮食始终是战略物资，不能因为在短缺的时候就紧急行动，而在粮食多了就不重视它的储备能力；特别是在粮食成为了世界经济的战略武器时代，拥有了充足的粮食储备，不仅可以提升国家的综合战略能力，而且可以分享世界粮食市场的定价权，并反过来促进国内形成持久的粮食生产能力和市场竞争能力。由于目前体制等方面的原因，地方政府储备粮食需增加财政支出，也就没有储备粮食的积极性，甚至多报面积和产量来获得中央的财政补贴；地方粮食企业缺乏承担市场风险的能力；农民生产的粮食只要市场价格看好或者急需家用便随时就地出售，因此，包括粮食企业和农民在内的社会粮食储备非常缺乏。而国家基于保持粮食生产能力的政策目的，委托中储粮公司用“低吸高抛”的市场手段来进行宏观调控。从实际情况看，由于国家按照库存量补贴粮食保管费，假如虚报库存量就意味着可以获得国家的巨额补贴；还可以在粮价剧烈波动时，通过倒卖储备粮以获暴利。[37][37]不难看出，现行的粮食储备系统已经背离了政策的预期，改革国家的粮食储备制度已经刻不容缓。作为国家的一个重大战略，我们也不能把国家的安危全部押在一个中储粮公司身上，而中储粮公司也无法承受如此之重。在保持足够安全储备的同时，国家应采取各种财政政策，鼓励农民和企业等多方参与粮食储备，并运用市场办法来调节粮食储备，使粮食储备制度不仅可以利用市场的灵活性消解国家粮食储备制度的僵硬与垄断的不足，而且可以使粮食补贴机制的获利面更具广泛性，从而为国家的粮食安全和国际的市场竞争能力奠定坚实的基础。
4、推进粮食流通产业的现代化建设，强化粮食在世界市场的战略竞争能力
随着改革开放的不断推进，中国经济已经越来越融入了世界经济体系之中，粮食市场和粮食价格将必然与国际接轨，粮食安全战略不仅依赖于国内粮食综合生产能力的增强，而且还依赖于在国际粮食市场的竞争力来强化。（1）立足于中国传统的大宗农产品，运用各种政策鼓励社会广泛参与粮食流通，扶持一大批上规模的食品工业企业，组建各种食品行业协会、联盟或合作组织，形成不同食品企业的食品产业集团，构建面向全球的粮食市场竞争体系。（2）充分利用国际市场和资源的进出口战略机制，灵活运用双边、区域、多边贸易制度，积极推进粮食贸易自由化，构建全球粮食战略供需体系。（3）密切注意国内外粮食市场的变化趋势，完善粮食供求和价格信息发布制度，构建全球粮食市场监测预警体系。（4）大力发展我国的粮食期货市场，培育粮食定价中心和权威的粮食期货品种，构建影响全球粮食市场的定价体系。
粮食生产绝非是能带动中国经济快速增长的一个战略产业，但粮食综合生产能力却决定着中国全球战略的重要位置。目前我们面临着美国等西方发达国家主导世界粮食市场的被动局面，要么让他们以很低的成本把我国的粮食体系逐渐蚕食直至全部摧毁，要么就要敢于与美国等西方发达国家的财政部打一场“粮食战争”：即实行高财政补贴政策以支撑强大的粮食生产能力，形成低成本生产优势，直接降低农产品的价格，建立起支撑着国家重大安全的战略产业，从而上升为具有综合国际竞争力的战略优势。
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陈文胜主编《休闲农业》