法学∣李浩：小额诉讼程序救济方式的反思与重构
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12作者：李 浩
作者单位：南京师范大学法学院、中国法治现代化研究院，江苏高校区域法治发展协同创新中心
责任编辑：洪 玉
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【内容摘要】 我国的小额诉讼程序长期处于法官不敢用、当事人不愿用的状态，一审终审后败诉方只能以申请再审的方式寻求救济是造成该程序被虚置的主要缘由。在民事诉讼程序繁简分流改革试点中，小额案件的标的额标准大幅度提高，小额诉讼程序的适用率大为提升，以判决方式处理小额案件的数量明显增多。为解除法官与当事人对适用小额诉讼程序的后顾之忧，使该程序真正得到这两种诉讼主体的认同，有必要在本轮《民事诉讼法》修改中调整该程序的救济方式。宜将申请再审的救济方式改为赋予不服裁判的当事人向原审法院提出异议的权利。在当事人提出异议后，由原审法院组成合议庭适用普通程序对案件重新审理并作出裁判。
【关键词】 《民事诉讼法》修改 小额诉讼程序 救济方式 异议与重审
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小额诉讼程序（以下简称“小额程序”）是针对小额金钱给付请求设置的一种民事诉讼程序，具有便利、快捷、低成本的优点，能够高效实现民众的小额债权，也有利于合理配置司法资源。随着中国社会持续走向市场化、法治化，包括小额纠纷在内的大量民事纠纷诉至法院，为了及时化解纠纷，提高诉讼效率，立法机关在2012年修改《民事诉讼法》时增设了以一审终审为主要特征的小额程序。
在该程序设立之初，人们便担忧其会过分限制当事人的救济权，且对败诉方过于严苛，从而对司法公正产生负面影响。幸运的是，由于小额程序的适用率极低，且法官在少量适用小额程序的案件中也尽量采用各种方式回避判决， 因而作出判决的案件为数甚少。小额程序适用率和判决率的“双低”现象使人们当初担忧的问题并未发生，但这也在相当程度上掩盖了立法原本存在的问题。
法律的生命在于实施。小额程序过低的适用率意味着其并未发挥应有作用，为解决此问题，始于2020年1月的民事诉讼程序繁简分流改革试点（以下简称“繁简分流改革试点”）将完善小额程序作为主要内容之一。在此项改革试点中，不仅小额案件的标的额标准有了大幅度提升，小额程序的适用率与判决率也有了显著提高。在目前已经启动的《民事诉讼法》修改中，较大幅度提高小额案件的标的额标准是大概率事件。同时，随着对小额程序重视程度的提高，未参与改革试点的基层法院小额程序适用率低的现象也会得到改观。而一旦其适用率与判决率处于正常状态，对败诉方救济不足的问题就会凸显出来。鉴于此，有必要借此次《民事诉讼法》修改之机增强对败诉方当事人的救济。
一、限制小额案件上诉
的法理基础
在现代法律制度中，对不服判决的当事人采用的常规救济方式是上诉，只要法院用裁判的方式处理案件，上诉便是一项不可缺少的制度安排。在实行两审终审制的国家，不服裁判的当事人有一次上诉机会，而在采用三审终审制的国家，当事人有两次上诉机会，尽管第二次上诉的对象限于法律问题。
上诉对于诉讼制度之所以重要，法律之所以赋予当事人上诉权，首先是因为上诉为法院裁判提供了正当性，并成为当事人应当服从裁判的主要理由之一。以裁判方式解决纠纷意味着法院动用国家的审判权强制性地解决纠纷，而要使这一强制解决纠纷的方式具有正当性，法院作出裁判时在实体上要以国家颁布的法律为依据，在程序上则需要给予当事人充分的程序保障。赋予当事人上诉权便是程序保障的重要内容之一。其次，上诉制度有助于纠正一审裁判中的错误。“所有上诉的理由都在于人类的认识可能发生错误。”正确认定事实与准确适用法律对争议作出裁判，是法治国家对裁判者的基本要求。然而，裁判者是人而非神，即使是依“高标准、严要求”挑选出来的裁判者也不可能不犯错误。一审裁判者在事实认定与法律适用上均可能出现错误，上诉能够使案件进入上一级法院，通过上一级法院的审查和审理纠正其中的错误，从而增强对裁判正确性的保障。再次，上诉还有利于保障裁判的统一。在不同层级的法院中，为数众多的一审法院在审理同样案件时因裁判者对法律的理解与把握不同难免会形成不同的裁判，即出现“同案不同判”现象，上诉制度的存在可以解决这一问题。最后，上诉制度还具有通过最高法院的判例发展法律，以使立法机关此前制定的法律适应社会新发展的功能，也就是通常所说的法律续造功能。由于上诉制度具有上述多重功效，所以它已成为诉讼制度的必备构成要素。可以说，上诉制度的存在彰显了司法的原理，体现了司法的规律。
上诉虽然具有多重功能和重要作用，但如同任何程序制度一样，它也是有成本的，当事人、其他诉讼参与人与司法机关均需要为上诉付出时间、精力与金钱。上诉案件越多，审级越多，各方面投入诉讼的成本就越高，诉讼过程会由此变得漫长。因此，如何安排上诉制度，是一个事关一国司法制度的政策考量问题。“上诉具有纠正裁判错误的意义，故一方面最好有更多的机会；另一方面，如果上诉途径过于扩大，则会加重法院的负担，当事人也会因此花费大量的时间与费用。因此，在何种限度内允许上诉，是一个涉及诉讼制度整体的立法政策性问题。”
小额诉讼的出现对上诉制度提出了挑战。基于程序简速化的要求，各国在设计小额程序时采用了许多使程序变得更为简单、便利、快捷的方法。例如，允许当事人以口头方式提起诉讼和进行答辩，允许法院采用灵活、多样的方式通知当事人参加诉讼、送达诉讼文书，要求当事人在更短的时间内完成答辩和举证，简化庭审环节，尽量通过一次庭审就审结案件，对判决书进行简化等。如果各种简速化的措施仅仅停留在一审程序，显然还不能完成构建小额程序的任务，因此需要根据小额案件的特点对上诉程序进行改造，即通过限制甚至取消上诉来满足程序简速化的要求。
只有当诉至法院的案件是真正的小额纠纷时，限制乃至取消上诉才具有正当性。小额程序之所以能够成为注重对当事人程序保障的民事诉讼制度的一种例外，其关键在于争议的标的额很小，以至于用常规诉讼程序处理这类纠纷会使当事人付出过高的经济成本。鉴于原有的注重程序保障的常规诉讼程序反倒成为阻碍当事人向法院主张小额债权的“绊脚石”，为了使小额债权人也能够诉诸司法维护其权利，一些国家基于让普通民众更容易接近司法的目的创设了小额程序。
从社会公共利益视角看，让小额案件如同其他案件一样占用司法资源也不具有合理性。如果为小额案件的当事人提供与非小额案件同样的程序保障和救济方式，就需要设立更多的法院、任命更多的法官，从而增加社会成本。而付出如此大的代价处理小额案件很难得到公众的认同，即使是在极为重视民众的裁判请求权的法治国家，也不会赞同让小额案件挤占原本就相当稀缺的司法资源。
对小额案件的上诉进行限制，还可以从法律经济学方面找到理由。当法律经济学学者用成本与收益的理论分析上诉制度时，可以得出上诉制度一方面具有降低裁判的错误成本的功效，但另一方面却增加了诉讼的直接成本的结论。因而，对争议标的额很小（如500美元以下）的案件，减少诉讼的直接成本是合理的，即便这样可能增加诉讼的错误成本。波斯纳也认为司法资源的配置应当与案件的标的额保持适当的比例。这意味着在处理小额案件公正与效率的关系时，将效率置于更高的位阶是正当且必要的，需要通过采用诸如限制上诉等精简程序的措施降低诉讼的直接成本。
既然诉讼标的额小是可以采用包括限制上诉在内的一系列程序简速化措施的理由与依据，如何设定小额案件的标的额标准便成为构建小额程序的一个前提性、基础性问题。美国是小额诉讼制度的创始国，自20世纪初就开始设立小额法院处理轻微债务案件。从美国关于小额诉讼的尝试看，尽管后来一些州提高了小额案件的标的额标准，但在创立小额法庭之初，小额案件的标的额标准还是非常低的。例如，纽约是美国较早建立小额法院的城市之一，该市的小额法院建立于1934年，小额案件的标的额上限起初为50美元。又如，华盛顿特区的小额法庭为小额案件设定的标的额标准为150美元以下。英国于1973年对郡法院民事诉讼程序进行修改时引入小额程序，规定争议标的额在75英镑以下的诉讼，只要一方当事人提出申请，即可转入这种特殊的程序审理。
当然，人们对“小额”的认识和判断并不是固定不变的，小额案件的标的额标准也不会一成不变。一般而言，对是否为小额的认识会受到工资收入的影响，当整个国家或地区的工资收入明显增长时，原来的金额标准就不合适了，此时就需要对小额案件标的额标准进行调整。例如在20世纪90年代之后，美国小额案件标的额上限最低的是亚利桑那州和波多黎各地区，为500美元；最高的是田纳西州，为10000美元；大多数州都为1000-3000美元不等。事实上，建立小额程序的国家和地区都在适时提高小额案件的金额标准。例如，日本在初创小额程序的1996年为小额案件设定的标的额上限是30万日元，到了2003年又将其调整为60万日元。又如，1994年英国启动了由大法官沃尔夫勋爵牵头的民事司法改革，小额法庭管辖的案件标的额上限由原来的3000英镑上调至5000英镑。
尽管小额案件的标的额标准在不断提升，但一些国家和地区仍然将此类案件金额的上限控制在一个相对比较低的限度内。例如，以2008年人均年收入为基准，德国的600欧元小额案件金额标准占人均年收入的1.92%，英国的5000英镑小额案件金额标准占人均年收入的17.56%，日本的60万日元小额案件金额标准占人均年收入的18.40%，我国香港特别行政区的5万港元小额案件金额标准占人均年收入的20.50%，我国台湾地区的10万新台币小额案件金额标准占人均年收入的18.07%。
二、小额案件救济方式
的多样探索
对于小额给付纠纷，原告诉至法院后，虽然法官在处置这类纠纷时会更加重视促使当事人和解或进行调解，但总会有一部分案件无法通过和解或调解结案，最终还是需要由法院作出判决。而只要是以判决这一强制性方式解决纠纷，在实体上须依据民商事实体法，在程序上须为当事人提供包括不服判决的救济在内的程序保障就必不可少。即使是小额案件也存在败诉方不服的问题，也需要认真对待为败诉方提供适当的救济途径与方式的问题。
域外界定小额案件一般仅依据原告请求给付的金额，我国民事诉讼法与域外法不同，采用两要件界定小额案件，即首先须是简单的民事案件，其次是原告请求给付的金额符合小额的标准。关于简单民事案件的识别标准，我国目前对小额案件与适用简易程序的案件采用同样的标准，两者皆为“事实清楚、权利义务关系明确，争议不大”。但2021年10月23日向社会公开征求意见的《中华人民共和国民事诉讼法（修正草案）》（以下简称《修正草案》）拟将简单民事案件与小额案件的识别标准予以区分，对小额案件沿用原来的标准，而对简单民事案件则不再将“争议不大”作为识别标准。既然“争议不大”仍然是界定小额案件的标准，若纠纷进入诉讼后无法通过调解或和解解决，最终仍需要法院作出判决，而且当事人还对判决不服，这样的案件恐怕很难再被认定符合“争议不大”的标准。因而，尽管我国采用两要件界定小额案件，但仍然存在对不服判决的当事人的救济需要。
各国在构建小额程序时设置的常规救济方式主要包括如下四种。
（一）符合例外情形允许上诉
《德国民事诉讼法典》虽未明文规定小额程序，但仍就当事人对一审判决不利价额为600欧元以下案件的上诉问题作出特别规定。德国实行三审终审制，上诉制度由控诉程序与上告程序组成，前者既审查当事人不服事实认定的上诉，又审查当事人不服法律适用的上诉，后者仅审查针对法律适用问题的上诉。
上诉不可避免地会导致诉讼成本的增加，所以“在大多数情况下，只有当被声明不服的判决给上诉人造成了并非微不足道的不利时，才允许提出上诉。否则，其为了自己而变更判决的利益应当服从于保护上级法院不受小额案件讼累并且不值得为此付出高昂代价的更高利益”。基于这一考虑，《德国民事诉讼法典》第511条关于控诉要件的规定对小额案件作出了特别规定。根据这一规定，当事人对一审判决不利价额在600欧元以下的，原则上不允许上诉；作为例外的是，虽然不足600欧元但该案件涉及的法律问题具有原则意义或对法律续造具有意义，或者为保障司法统一的需要，由一审法院作出的判决则可上诉。是否属于例外情形须经过原审法院审查。在德国的司法实务中，如果案件所涉法律问题不局限于具体个案，则该案件的法律问题就具有普遍意义。如果从法律发展的角度看，控诉审裁判对统一下级法院的判决是必要的，就应当认为该案件具有法律续造意义。无论是澄清具有原则意义的法律问题，还是根据社会的发展与变化对法律进行续造，均关涉司法中的社会公共利益，因而出于维护社会公共利益的考量允许不利价额不足600欧元的案件上诉具有充分理由。
1999年4月26日，英国新《民事诉讼规则》开始实施，其《诉讼指引》第二十七章专门规定了“小额索赔审理制”。根据该章第27.12条对小额索赔案件上诉权的规定，只有当法院裁决存在以下两种情形之一时才允许上诉：（1）存在影响诉讼程序的严重违法；（2）法院适用法律错误。而且，当事人须在上诉通知书中列明法律规定的上诉理由，否则法院可以无需经过审理程序径行驳回上诉。
（二）另一法官或者法院重新审理
在美国民事诉讼中，“在所有的上诉中，对于终局判决或者中间命令，上诉法院的角色是审查审判法院作出的判决，而不是重新审理一个案件”。上诉一般是通过审查初审法院的书面卷宗完成的。不过，这种常规的上诉案件处理方式并不适用于小额案件。一旦当事人对小额案件的判决提起上诉，便由新的法官或者法院重新进行审理，也就是采用复审方式审理上诉案件。
美国有联邦和州两套法院系统，小额案件的诉讼程序是由各州的法律规定的，而各州在规定该程序时存在较大的差异。在有的州，例如马萨诸塞州，如果第一次审理是由治安法官作出的，原诉的被告与反诉的被告均有权提出上诉，由法官或者6人组成的陪审团进行审理。但是，“在有些州法院系统，一方当事人可以将初审法院判决‘上诉’至另外一个初审法院。此类案件通常涉及的基本为小额索赔法院。例如，在弗吉尼亚州，普通的地区法院可以审理赔偿金额在1.5万美元以下的民事案件。不服该判决之诉讼当事人可以将其‘上诉’至巡回法院，其是具有一般事务管辖权的初审法院”。这种通过声明不服将案件交给另一个初审法院审理的做法不同于真正的上诉，因为受理案件的另一个法院并非是作出判决的初审法院的上级法院，该法院也并不审查原审法院作出的判决是否正确，而是将该案件作为自己受理的初审案件审理后作出判决。这也是上述引文对“上诉”这个词加引号的缘由。虽然这一做法并不属于传统意义上的上诉，但它毕竟为不服判决的当事人提供了一次重新审理的救济机会，并且是交给另一个法院审理。
（三）异议+原审法院适用通常程序继续审理
所谓原审法院重审，是指对于审理小额案件的法官作出的判决，当事人如果不服可提出异议，在异议提出后，程序退回到辩论终结前的状态，由原审法院审理该案件的法官适用通常程序继续审理。
日本对小额案件采用的是此种救济方式。根据1996年《日本民事诉讼法典》第六编“小额诉讼的特殊规定”，简易裁判所可以依照当事人的申请适用小额诉讼的特殊规定进行审理。对小额案件所作出的终局判决，《日本民事诉讼法典》采用禁止控诉的做法。但是，法律允许当事人在判决书送达后的两周内向作出判决的裁判所提出异议。在合法的异议提出后，诉讼恢复到口头辩论终结前的状态，裁判所须对该案件适用通常程序进行审理和裁判。
一般认为，上诉制度具有三个特征，且体现在上诉的三种效果上。（1）中止效果。上诉可以阻止已作出的判决发生既判力，使诉讼在法院继续进行。（2）转移效果。上诉使被声明不服的案件转移到上一级法院进行审理。（3）重新裁判。此处的重新裁判是指由上一级法院在审查被声明不服裁判的正确性后作出裁判。与上诉制度的上述特征相比较，日本为小额案件当事人提供的救济方式显然不同于上诉。
对于当事人提出异议后法官如何适用通常程序审理，例如是重新审理还是继续审理，是由原来的法官接着审还是更换法官审理，当事人原来实施的诉讼行为是否有效等问题，《日本民事诉讼法典》和《最高裁判所民事诉讼规则》均未作具体规定。日本司法实务中的做法是由原来的法官继续审理，只是换成适用通常程序，在更换程序后，证据调查不再局限于能及时调查的证据，开庭也不限于一次就终结审理。但另一方面，禁止反诉、强化法官的职权审理、简化判决书等小额程序的特征依然保持。这样的安排意在增强对当事人程序保障的同时，依然保留小额程序快捷和低成本的优点。
（四）异议+原审法院对裁判是否存在错误进行审查
这是我国进行小额速裁改革试点时的做法。2011年上半年，根据最高人民法院的部署，北京、天津、上海、广东、江苏等13个省、直辖市的部分基层法院曾进行小额速裁改革试点。根据最高人民法院2011年3月发布的《关于部分基层人民法院开展小额速裁试点工作的指导意见》第3条，小额速裁案件实行一审终审，不服判决的当事人可以向原审法院提出异议。在异议提出后，由原审法院指定另外的审判员对异议进行审查，审查后认为异议不成立的，裁定驳回；认为异议成立的，裁定撤销原判决，适用普通程序进行审理。
这一救济方式的特点表现在三个方面。首先，对当事人提出的异议设置了审查程序，异议能否导致进一步的救济取决于审查的结果。其次，审查后一旦认为异议成立，便撤销适用速裁程序作出的裁判，由原审法院组成合议庭适用普通程序重新审理。最后，重新审理后作出的裁判为终审裁判。
这一救济方式与上诉的区别在于以下两个方面。第一，它是设在原审法院内的救济程序，不具有转移到上一级法院“移审”的效果。第二，设立前置的审查程序对被异议裁判正确与否进行审查，能否得到后续的审理取决于审查的结果，不像上诉那样无需事先经过针对一审裁判是否存在错误的审查。
三、争议中形成的小额程序
一审终审与非常规
的再审救济
我国民事诉讼法针对一审原来只设置了普通和简易两种程序，前者适用于一般的民事案件，后者适用于简单的民事案件。鉴于基层法院大量适用简易程序审理一审民事案件，而适用简易程序案件的标的额从数千元、数万元到数十万元再到数百万元甚至更多，立法未针对原告请求给付金额小的案件专门规定程序。在域外国家和地区专门针对小额案件设置更为简便、快捷、低成本的诉讼程序的启发下，我国一些学者开始提出在民事诉讼一审程序中设置小额程序的建议。
小额程序真正引起法学界的重视始于2000年，进入新世纪后，学者开始讨论如何构建具有中国特色的小额程序。其中，当事人不服法院的一审判决，是允许当事人上诉还是实行一审终审制，是一个无法回避的问题。对此，学者之间存在明显的分歧。有学者从凸显小额程序特色和借鉴域外经验的角度出发主张取消上诉。如潘剑锋教授等提出，“对小额诉讼的审级救济应降到最低限度，即实行一审终审，以确保小额权利的迅速实现与稳定”。熊跃敏教授建议借鉴日本的做法，对小额案件禁止上诉但允许当事人提出异议。毕玉谦教授认为，“因小额程序的基本特点和属性所决定，故对小额程序应当实行一审终审制，对终局判决不服不允许上诉”。张晋红教授主张借鉴域外经验对诉讼标的额小（1万元以下）的案件实行一审终审。2005年，江伟教授领衔的课题组完成了关于《民事诉讼法》修改的专家建议稿（以下简称“江稿”），将小额程序作为与普通程序、简易程序并列的一审程序，且在第352条规定“小额诉讼程序的裁判实行一审终审”，其立法理由是“小额案件争议不大，诉讼标的额比较小，案情较容易查明，所以一审终审基本上能够保障当事人的合法权益”。
然而，对于小额程序中是否要取消当事人的上诉权，学界存在不同认识。范愉教授是我国较早关注小额程序的学者之一，她并不赞成由法院依职权决定适用小额程序的做法，认为“目前不应急于建立一审终审的小额程序，以切实保证当事人的上诉权，并以此作为防止法官滥用权力的制约机制”。刘敏教授提出，对适用小额程序作出的判决，当事人可以向上一级法院提起上诉，但除非当事人要求开庭，二审法院可以采用不开庭的方式审理。
在始于2011年的《民事诉讼法》修改中，关于小额程序是否实行一审终审的问题在学界引发了重大争议。例如，张卫平教授主持起草的《民事诉讼法》修改专家建议稿（以下简称“张稿”）也规定“人民法院适用小额诉讼程序作出的裁判，实行一审终审”，其立法理由与“江稿”基本相同。杨荣馨教授领衔起草的《民事诉讼法》修改专家建议稿（以下简称“杨稿”）一方面规定小额程序实行一审终审，另一方面规定当事人不服裁判可以向原审法院提出异议。其认为允许上诉必然会加大诉讼成本和消耗更多的司法资源，不符合小额诉讼节约司法资源的设计初衷。但考虑到司法实践中受主客观原因的限制，事实认定或者法律适用存在错误的判决不可避免，出于维护司法公正的考虑，应当为当事人提供一定的救济途径。
需要说明的是，上述三部专家建议稿虽然都主张小额程序实行一审终审，但所规定的小额案件标的额标准均相当低，“江稿”规定的标的额标准为2000元以下，“杨稿”规定的为5000元以下，“张稿”规定的为6000元以下。不难看出一审终审是针对真正的小额案件设计的。
然而，也有不少学者对一审终审的方案提出了质疑。作为我国率先提出设立小额程序的学者，章武生教授认为基于“我国目前基层法院法官的素质和司法环境，一次审判根本无法保证案件的质量，《草案》的规定完全堵住二审这一正常救济渠道肯定是有问题的，它无疑会使小额案件流向申诉的渠道，流向上访的渠道，从而带来更多的负面问题”。傅郁林教授注意到在基层法院受理的5000元以下的小额案件中，有95%以上是通过调解方式结案的，采用判决的只有5%的案件。这5%的案件“可以归入两种情形：要么裁判实在不公平，当事人确实存在冤情，要么当事人之间对立程度极高，或涉诉主体十分固执。这两种情况都不适宜一审终审”。
2011年10月第一次提交全国人大常委会审议的《民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）对小额诉讼采用的是一审终审的方案。在审议中，虽然也有委员对一审终审的规定表示担忧，但经过两次审议后，除了小额案件的标的额标准不断提升外，一审终审的规定并无任何变化。最终通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》关于小额诉讼只有一个条文，即“基层人民法院和它派出的法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的，实行一审终审”。
关于一审终审后的生效裁判，当事人能否申请再审，《民事诉讼法》并未作出规定，这就为理论界的探讨留下了空间，对此学界也存在不同认识。一种观点认为，将再审程序这一特殊的救济机制适用于小额案件有违程序设置的基本原理。 另一种观点则认为，宜在实行一审终审的基础上，采用申请再审的方式为当事人提供救济。直至《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号，法释〔2020〕21号修改，以下简称《民诉法解释》）的发布，这一问题才有了明确的答案。或许考虑到一审终审后小额案件的裁判也可能存在错误，如果关闭申请再审的救济通道对当事人将过于严苛，《民诉法解释》第426条规定当事人如果认为生效裁判存在错误，且存在《民事诉讼法》第200条规定的再审事由的，可以此为理由向原审法院申请再审。
四、调整小额程序
救济方式之必要性
（一）标的额标准的提升
小额案件是指原告请求给付金额相当低的案件，但立法上如何确定小额案件的标的额标准却是一件极具难度和挑战的工作。2011年10月第一次提交全国人大常委会审议的《修正案（草案）》所设定的小额案件标的额上限为5000元，2012年4月第二次提交审议的《修正案（草案）》将其调整为10000元，第三次提交审议的《修正案（草案）》 改变了原先的思路，将小额案件的标的额标准确定为“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”。这一标准充分考虑到了不同地区经济发展状况和就业人员收入上的差异，但也为此后小额案件标的额标准的不断提升留下了空间。自2012年《民事诉讼法》实施以来，小额案件的标的额标准随着上年度就业人员年平均工资的增加在逐年上升。以下为我国东部、中部、西部三个省小额案件标的额标准的变动情况。
从修订后《民事诉讼法》开始实施的2013年到实行繁简分流改革试点前的2019年，J省法院的小额案件标的额上限已经从15208元提高到25406元，提高了67.06%；H省法院的小额案件标的额上限从11641元提升到20180元，提高了73.35%；S省法院的小额案件标的额上限从10762元提高到19415元，提高了80.40%。2020年年初经全国人大常委会授权后，最高人民法院在全国15个地区20个市的基层法院开展了繁简分流改革试点，小额案件的标的额标准为5万元以下。J省的N市、S市，H省的Z市、L市，S省的C市的两级法院均被选为试点法院。若按照5万元以下的标准，从2013年到2020年，J省上述两市法院受理小额案件的标的额标准提高了228.83%，H省上述两市法院受理小额案件的标的额标准提高了329.52%，S省C市法院受理小额案件的标的额标准提高了364.60%。
上述繁简分流改革试点是为即将到来的新一轮《民事诉讼法》修改探路，为期两年的改革试点行将结束，再次修改《民事诉讼法》已进入立法程序。“中国人大网”此次公布的《修正草案》未采用改革试点期间将小额案件标的额上限提高至5万元的做法，而是继续沿用《民事诉讼法》第162条，但将小额案件的标的额标准从原来各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的30%以下提升至50%以下。
2012年《民事诉讼法》所确定的“上年度就业人员年平均工资百分之三十以下”的小额案件标的额标准在当时已经是世界上最高的，进一步上调标的额标准一方面会增加可适用小额程序的案件数量，另一方面则会进一步凸显对败诉方当事人进行救济的必要性。
根据程序适配性原理，对案件的程序保障应当随着其重要性提升而增强，而民事案件的标的额是衡量其重要性的一项重要指标。对小额案件之所以有理由缩限当事人的程序权利，给予包括限制上诉在内的较弱的程序保障，正是因为其金额小。但是在案件标的额已经大幅度提升后，即使其仍在小额案件的限度内，也应当对不服判决的当事人的救济方式进行调整，以增强其获得救济的权利。
（二）适用率明显提升
2012年《民事诉讼法》实施后，小额程序的适用长期处于低迷状态，远未达到当初的预期。作为繁简分流改革试点对象的20个城市的基层法院，其在参与改革试点之前的小额程序平均适用率仅为5.7%，这说明大量符合法定条件的小额案件并未适用小额程序审理。将完善小额程序纳入2020年年初开始的繁简分流改革试点，主要目的之一就是要通过改革试点提高该程序的适用率。
在各项改革措施强有力的推动下，我国的小额程序适用率有了明显的提升。“一年来，各试点法院适用小额诉讼程序审结案件61.11万件，小额诉讼程序适用率从试点前的5.7%上升至19.3%，有效改变了试点前小额诉讼程序的‘休眠’状态，形成常态化适用趋势。”从2020年的数据看，J省参加繁简分流改革试点的N市13个基层法院的小额程序适用率为20%，S市10个基层法院的小额程序适用率为18.56%。H省Z市与L市的两级法院参加了繁简分流改革试点，2020年Z市14家基层法院的简易程序适用率为92.89%，其中的小额程序适用率为50.52%。S省参加繁简分流改革试点的C市两级法院，2020年共审结一审民商事案件204013件，22个基层法院适用小额程序审结的案件为42245件，适用率为20.71%。就域外一些国家的情况看，“一般来说，小额诉讼占一审民事案件的比例也较低，如德国2009年适用小额程序的案件占初审法院结案案件的6.5%，日本适用小额程序的案件占一审案件的3%-4%左右”。另有学者曾统计过德、日两国在2009-2012年间适用小额程序的状况。在德国，2009年小额案件占地方法院一审案件的比例为6.39%、2010年的占比为6.92%、2011年的占比为7.45%、2012年的占比为7.41%。在日本，2009年小额案件占简易裁判所一审案件的比例为1.40%、2010年的占比为1.20%、2011年的占比为1.18%、2012年的占比为1.29%。
小额程序的适用率提升意味着适用一审终审的案件数量也随之增加。如果说在小额程序适用率相当低的情况下还不至于对当事人的救济权产生多少实际影响的话，那么在适用率大幅提升的情况下，一审终审的规定对败诉方当事人的救济权就难免会产生重大影响。
（三）判决率明显提升
2012年《民事诉讼法》实施后，除了大多数基层法院的小额程序适用率都很低以外，还存在适用该程序的法院回避判决的问题。从相关报道或者调研文章介绍的情况看，适用小额程序的法官会尽量采用调解方式解决纠纷。在一篇关于小额诉讼的调研报告中，论者分析了漳州某基层法院在2013年至2016年间适用小额程序的情况，对适用该程序案件的三种结案方式（判决、调解、撤诉）进行了统计，结果显示四年来小额诉讼年平均调解率与撤诉率高达99.69%。另一篇以重庆市第四中级人民法院所辖基层法院适用小额程序为调研对象的文章也指出，适用该程序的案件绝大多数都以调解、撤诉方式结案，真正作出判决的案件很少。论者认为，由于判决案件为数极少，小额诉讼通过一审终审减少上诉、提高诉讼效率的功能已经异化，小额诉讼会剥夺当事人的上诉权是一个伪命题。
长期以来，适用小额程序的案件中调解率与撤诉率极高、判决率极低是相当突出的现象，在繁简分流改革试点中，这种状况发生了根本性的改变。从笔者了解的情况看，繁简分流改革试点法院的法官对小额案件不再像过去那样回避判决。在小额程序的适用率明显提高的同时，判决率也显著提升，有的法院的判决率接近全国法院近五年一审案件判决率的平均值，有的法院甚至超过这一平均值。
表1 2016-2020年全国法院
一审民事案件结案情况
表2 部分试点法院小额诉讼案件
一审结案情况
可以预见在《民事诉讼法》的新一轮修订中，小额程序将得到完善，法院也会重视该程序的适用。在全国基层法院适用小额程序常态化后，小额案件的判决率会有相当大的提升，而随着判决案件的增多，一审终审的小额程序会对当事人的救济权造成损害就不再是一个伪命题，对败诉方当事人的救济不足也就成为一个需要认真对待的现实问题。
（四）申请再审难以提供有效的救济
再审的对象为发生法律效力的判决书和裁定书，相较于上诉针对的是未生效裁判而言，再审则是一种特殊的救济方式。为平衡纠正生效裁判中的错误与保持其稳定性以保障程序安定两者之间的关系，各国民事诉讼法均对启动再审设置了严格的条件和程序，我国民事诉讼法也不例外。
根据我国《民事诉讼法》第十六章关于审判监督程序的规定，当事人申请再审需要依次经历两个阶段，第一阶段为当事人提出再审申请与法院对申请的审查阶段，第二阶段为对本案的再审阶段。唯有经过法院的严格审查，当事人确实存在其主张的再审事由，才会进入对本案的再审。从司法实务看，尽管当事人申请再审的案件数量相当多，但真正能够进入对本案再审的案件数量是相当少的，大多数当事人申请再审的救济止步于再审审查阶段，法院经过审查后，以再审申请不具备再审事由或者不符合再审的其他条件为由裁定驳回。近年来的司法统计数据为此提供了有力的佐证。
表3 2017-2020年民事案件
再审情况
当事人申请再审需要向法院主张原审判决存在应当再审的法定情形及具体事实和理由，而对于适用小额程序作出判决的案件而言，判决书一般只是简单说明事实认定与法律适用的理由。《实施办法》第9条即规定，对适用小额程序审理的案件，法院可以比照简易程序进一步简化裁判文书，其只需要记载主要事实和简要的裁判理由、裁判依据；对于当庭裁判的案件，裁判过程经庭审录音录像或者庭审笔录完整记录的，法院在制作裁判文书时甚至可以不再载明裁判理由。而极其简约的判决书无疑会给败诉方当事人申请再审造成困难，因为判决书越简单，当事人就越难从判决书中找到再审事由。同时，过于简约的裁判文书也会使负责再审申请审查的法官无从进行审查。这种双重困难造成小额案件的申请再审比其他案件更为艰难，更容易被法院裁定驳回。
上述结论也在一定程度上得到印证。南京市江宁区人民法院的一个课题组对小额案件申请再审进行了实证研究。该课题组通过“中国裁判文书网”检索2019-2020年全国小额案件申请再审的裁判文书，共获得2192份裁判文书，包括基层人民法院2022份、中级人民法院170份裁判文书。其中，驳回再审申请的有1940件，启动再审的有113件，以终结审查、不予受理、不予审查、移送原审法院审查等方式结案的有139件，分别占88.50%、5.16%和6.34%。只有5.16%的案件能够进入对本案的再审阶段，这表明小额案件能够通过再审审查的比例明显低于2017-2020年的平均值。
依申请再审进入本案审理的案件比例相当低，也会对当事人申请再审的选择产生影响。既然成功申请再审的希望如此渺茫，一些当事人就只能无奈地放弃，尽管他们认为判决存在错误或者并不公正。
（五）救济方式不足成为小额程序适用率低的主要原因
自2012年《民事诉讼法》实施以来，小额程序的适用长期处于低迷状态。《民事诉讼法》规定的小额程序的适用方式是法定适用。法定适用又称“强制适用”，即对符合小额程序适用条件的案件，法官应当依职权主动适用；法官在适用前无需征求当事人的意见，即便当事人提出异议，只要法官认为应当适用依然可以继续适用。因此，小额程序适用率不高的原因只能从基层法院查找。大量的实证研究表明，其适用率低与一审终审的规定存在直接关系，甚至可以说主要是因一审终审的规定所致。由于法官担心不服判决的当事人因不能上诉而采用申诉甚至上访的方式表达不满，所以对小额程序避之唯恐不及。对于超过标的额上限但在一定金额以下的案件（在繁简分流改革试点中为5万元以上10万元以下的简单民事案件），可以由当事人选择适用小额程序，但选择适用率同样很低。如果说小额程序的法定适用率不高是由于法官不愿意用，那么选择适用率低的原因就需要从当事人方面查找，而一审终审的规定同样成为当事人不愿意选择该程序的主要原因。当事人与法官是民事诉讼程序的主要参与者，也是受小额程序影响最大又能够对该程序适用产生重大影响的群体，以一审终审为主要特征的小额程序却遭到这两种主要参与者的拒绝，这一现象足以引起我们的反思。
五、调整与强化小额程序
救济方式的路径
若完善小额程序的修法应适当强化对败诉方当事人的救济这一结论能够成立，需要解答的问题便是如何调整救济方式。虽然取消上诉并不是小额程序的必然选择，允许上诉也不会给二审法院带来沉重负担，但考虑到立法机关在2012年设置小额程序之初已经选择了一审终审制，且其主要理由之一是“如果小额诉讼实行两审终审，与简易程序就没有了区别，设立小额诉讼制度也就失去了意义”，在一审终审的制度框架内完善救济机制或许是一种较容易得到认同也更具有现实性的选择。
在一审终审的制度框架内强化救济，有两种方案可以选择。第一种是类似于上诉的救济，也就是允许不服裁判的当事人提出异议，由原审法院指定另一名法官进行审查，重点是审查原来法官作出的裁判是否存在错误。第二种是不设前置的审查程序，在当事人提出异议后直接由原审法院组成合议庭进行审理，但审理的对象不再是已作出的裁判在事实认定与法律适用上是否正确，而是对该案件适用普通程序重新进行审理。
上述第一种方案实际上是最高人民法院在2011年小额速裁改革试点期间采用的做法。对当事人提出的异议采用的是两阶段的审查方式，在第一阶段先由一名法官审查原裁判是否有错误，经审查确有错误的才能够进入由合议庭依普通程序审理的第二阶段。由于再审程序也是采用两阶段的构造，第一种方案采用的救济方式除了不需要主张再审事由外，与申请再审几乎没有差别，而与上诉存在明显的区别。在上诉中，当事人无需经过法院事先的实质审查就可以使案件进入上诉审理程序。
此外，第一种方案存在的更大问题在于，它与小额程序判决书极其简化的特点存在难以调和的冲突。判决书过于简化一方面会使当事人在提出异议时难以找出判决存在的错误，另一方面也会成为法院对异议审查的障碍。但若法官考虑到当事人可能会提出异议而按照常规方式撰写判决书，又会违背小额程序简速化的要求，从而使该程序的这一主要优势丧失殆尽，可以说是一种本末倒置的选择。
与第一种方案相比较，“异议+重审”的方案既符合小额程序的内在要求，又能够兼容该程序的其他简速化措施。考虑到已经以重审的方式充分保障了当事人获得救济的权利，重审后作出的裁判为终审裁判，宣告或送达后即发生法律效力。重新审理后的裁判结果即使与被提出异议的裁判结果相同，也会因为增强了程序保障的缘故使败诉方更容易接受，基于同样的原因，这样的裁判结果也更能够得到社会公众的认同。
在不服小额程序裁判的案件中，也可能存在对统一法律适用有意义的案件，或者对法律发展有促进作用的案件，对此类案件仅因为标的额小就实行一审终审是不合适的。鉴于此类案件的上诉不仅关涉当事人自身的利益，而且关涉社会公共利益，因而应当作为例外允许当事人提起上诉。对此可借鉴域外的许可上诉制度，即对当事人提出的上诉由法院进行审查，确实属于上述类型案件的才可以上诉到上一级法院。
六、结语
可以预见在我国新一轮的《民事诉讼法》修改中，小额案件的标的额标准可能会得到提升，在司法实务中小额程序的适用率和判决率也会有较大幅度的提高。针对即将到来的上述变化，唯有未雨绸缪地及时调整和强化小额程序中当事人的救济权，才能从根本上解决法官不敢用且当事人不愿用的问题，才能避免重蹈小额程序长期“休眠”的覆辙，小额程序才能够真正成为法官乐于适用、当事人愿意选择适用的程序。
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