慢工出细活：对“批捕、公诉合一”改革的看法

随着司法体制改革的深入，各地检察机关纷纷探索内设机构整合、捕诉合一等问题。关于捕诉合一的改革，自其被提出以来便引起了学术界、实务界的诸多争议。本文作者从学生视角出发，以这次改革的刺激因素入手，主要就必要性和可行性两个方面阐述了自己的看法。对于读者朋友而言，想必读完此文，你也会对捕诉合一产生自己的思考。

—— 编者按

个人简介：

                      黄祯，法学本科二年级

注：本文写作于2018年末，好在捕诉合一作为一个时间跨度比较长的改革，目前仍在实施，所以没有过时。

为了配合今年三月生效的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）和近期生效的新《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》），这段时间，检察机关内设机构改革又提上日程，也会为将于2019年生效的新《人民检察院组织法》在具体适用时提供更契合它的内设机构基础。根据本次改革内容，大体可将其分为三大类：一、是否采用“大部制”；二、是否施行“捕、诉合一”；三、是否设立独立的诉讼监督部门。这其中， “捕、诉合一”其实已经是一个老话题，它的对立概念是“捕、诉分离”，在此次之前业已发生的检察机构改革中，“捕”和“诉”就曾几度分合。如今，随着国家监察委员会（以下简称“监委”）的成立并运转，检察机关对于监委移送的案件实行“捕、诉合一”的办案机制已成定局，加上原本就实行“捕、诉合一”的未成年人检察部门以及上海等地试行的金融检察等部门，检察机关内部事实上已经有多个办案部门实行“捕、诉合一”制。在新的时期，对此再次进行讨论，似乎又有了新的意义。

“捕、诉合一”究竟为何物，有何价值，怎会在现实中如此难以取舍，本文将通过分析此次“捕、诉合一”改革在实务中可能会产生的效果，从“必要性”和“可行性”方面阐述自己的看法。

一、基本内涵

从字面上便可以理解，“捕、诉合一”是将检察机关的两大重要职能——“批捕”和“公诉”进行合并。所谓批捕，即批准逮捕，是指在刑事诉讼中，检察机关对于公安机关逮捕犯罪嫌疑人的要求予以审查批准。《刑诉法》第八十七条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。”而公诉，则是人民检察院的“招牌”职能，是指在刑事诉讼中，检察机关对侦查（调查）机关侦查（调查）终结，移送审查起诉的案件，依法定职权进行审查，决定向人民法院提起公诉、出庭支持公诉、对刑事判决进行审查，或依法决定不起诉的活动。根据《刑诉法》第一百七十六条的规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院。”在“捕、诉分离”的现有大环境下，批捕职能一般由人民检察院内部的侦查监督科掌握，而公诉活动则是由公诉科依法进行，自1978年检察机关复建以来，40多年间，这种模式一直占据主导地位。而如今讨论的“捕、诉合一”就是要改变这种既有的模式，将批捕与公诉职能合归一个机构，该机构谓谁？前文所列举目前已有的尝试里面叫法不一，由于还处在改革试验阶段，有统一规定的名称更是困难。但是鉴于我国各地刑事案件所存在的差异引起的当前各级检察机关内设机构设置难寻规律之现状以及日、韩等大陆法系国家的实例来看，即使 “捕、诉合一”改革被全面施行，该同时掌握批捕与公诉职能的机构在各级、各地检察机关的具体名称也不见得会完全一样。

表面意义上的“捕、诉合一”似乎仅是将“捕”与“诉”收归同一机构即可，但还有更深层次的说法。任何机构都是由个人构成的，涉及到专业检察工作的检察机关内设机构，自然要由检察官构成。更深层次意义的“捕、诉合一”就是要将“捕”和“诉”同时交给同一检察官，由他在检察机关职责范围内对案件全程负责。

二、刺激改革的因素

1.“他山之石”和“难言之隐”

前文曾提到过本次检察机关内设机构改革的其他两个方面，其中之一便是“大部制”改革。“大部制”改革是指提议我国检察机关借鉴日、韩以及我国台湾地区检察机关内设机构设置[1]，将之前类似于行政机关的“条线化”内设机构改为更接近人民法院的“条块化”，以彰显检察机关作为一司法机关的身份属性。这样一来，检察院各内设机构间将不再像是进行流水线作业一样处理案件，而是划分出类似人民法院“民一庭”“刑二庭”一样的机构（有人将其设想为“检察一部”、“检察二部”……）[2]，由它掌握某几类刑事案件的处理，就单个案件来说，它将掌握该案由检察院从公安接手到移送人民法院的全部过程。如此进行，“捕”和“诉”自然就合一了。这样做的原因，其实还是有难言之隐，我国各地刑事案件的类型与数量差异巨大，导致了各地检察院在检察官员额数、办案方式上会存在差异。一些基层检察院，检察院员额数少而案件压力大，存在“人案矛盾”，不得已推行“捕、诉合一”、设立刑事检察局统一进行批捕和公诉。但这并不意味着实行“捕、诉合一”后的我国检察机关会与大陆法系的“大部制”完全相同，在传统意义上的大陆法系国家，批捕权一般归法院，而非检察机关，不会发生“捕、诉合一”的情况。

• [1]万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，《政法论坛》2018年第5期

• [2]上海市松江区人民检察院以及其他一些已经开展相关改革地区的检察院的做法

2.检察“专业化”

随着社会的发展，刑事案件的类型也日趋“专业化”，金融类犯罪就是典型例子。然而，“魔高一尺，道高一丈”，为了使《刑事诉讼法》追诉犯罪的目的得以实现，让触犯《刑法》的犯罪嫌疑人、被告人得到应有的制裁，在刑事诉讼中发挥重要作用的人民检察院必须就此发生改变，使检察“专业化”。目前，“捕、诉合一”已经在上海市和吉林省的一些检察院开始试行，其中上海市便有专门的金融检察部门。

另外，由于未成年人犯罪一直是刑事诉讼中的一个特殊问题，也需要检察机关进行特殊对待。在借鉴韩国“大部制”检察机关中“少年部”的基础上，2015 年 12 月，最高人民检察院挂牌成立了“未成年人检察工作办公室”，之后全国各级检察机关也陆续设立了独立的未成年人检察工作部门，针对未成年人犯罪的特殊性，这些部门中实行的是“捕、诉合一”。

三、必要性与可行性分析

社会科学对于上层建筑改革方面的探索与自然科学一些领域的研究有许多共同点。我们不能够在实验室里模拟现实生活中的情况，但是却可以通过观察、分析局部地区的改革试点，从中得出结论，产生窥见整个改革的效果，并以此分析改革的必要性与可行性。

1.必要性分析

从改革力度和范围方面仍然可以对本次“捕、诉合一”改革作两种解释，一是“从无到全”，即主张用之前未长期实行的“捕、诉合一”全面替代“捕、诉分离”，这也是一般情况下人们说到“捕、诉合一”会立即联想到的改革方式；二是“从无到有”，即将之前绝对的“捕、诉分离”改革为针对某些种类的刑事犯罪和具有特殊情况的检察机构实施“捕、诉合一”，而在另一些普通犯罪和检察机构继续实行“捕、诉分离”，使二者并存。

前文已经分析了刺激改革发生的因素。对于“‘大部制’改革的推动作用”，由于“大部制”改革本身还是和“捕、诉合一”一样仍处于考察论证阶段的不确定因素，如果直接用就它来证明“捕、诉合一”的必要性，恐怕站不住脚，至少也得期待它在日后被确定下来才能作为决定其他事物的因素。而“检察机关的‘人案矛盾’”，则为个案而已。根据《刑诉法》第二十一条规定：“中级人民法院管辖下列第一审刑事案件：(一)危害国家安全、恐怖活动案件;(二)可能判处无期徒刑、死刑的案件。”第二十二条规定：“高级人民法院管辖的第一审刑事案件，是全省(自治区、直辖市)性的重大刑事案件。”第二十三条规定：“最高人民法院管辖的第一审刑事案件，是全国性的重大刑事案件。”因此除这些严重和有重大影响犯罪外的大部分刑事案件都归基层人民法院管辖，而根据检察、审判机关层级一一对应的关系，我国出现“人案矛盾”的检察机关就会是基层检察机关，它们需要接手的刑事案件比上级检察机关要多得多。而在这些基层检察机关中，也不见得个个都缺少检察官员额[3]，我国司法和行政机关公务员数量出现了偏多的趋势，在近些年看来是比较明显的。那些检察官员额显著不足，以至于导致发生“捕、诉合一”的基层人民检察院毕竟是将来很有可能消失的少数。这样一来，“人、案矛盾”也难以成为全面推进“捕、诉合一”改革的理由，但是我认为在一些“人案矛盾”确实严重的检察机关可以官方地支持它们实行“捕、诉合一”，这也就是“从无到有”，使“捕、诉分离”和“捕、诉合一”在现阶段并存的一种改革方案。

• [3]大众网《山东省德州市人民检察院员额检察官建议人选名单今起公示》http://dezhou.dzwww.com/news/201701/t20170103_15371607.html最后访问日期：2019年5月19日

检察“专业化”，这是一个更有说服力的理由。当今社会需要的是全能型的人才，特别是在法律专业，国家鼓励学习过其他专业知识的人才投入法律事业。新的时期，面对“专业化”刑事犯罪，也只有同样专业的检察官才能走好针对该犯罪的刑事诉讼流程。日、韩以及我国台湾地区的检察机关就设有各种专门的部门，如韩国首尔中央地方检察厅的内设机构，就设有公安部、公判部、外事部、刑事部、少年部、调查部、特别搜查部、金融调查部、强行部、毒品组织犯罪搜查部、高科技搜查部等共十一个业务机构，这在更有效和准确地办理检察事务上是很有必要的。但是问题也伴随着该必要性而产生，如我国上海的金融检察机构，由于该机构的检察官长时间办理金融检察业务，导致对其他检察业务的生疏，渐渐地，他们成为了类似于“偏科”学生的狭义上的“专才”，对于这些问题，如何去规避和解决，则是“捕、诉合一”可行性讨论的范围。

2．可行性分析

（1）“公正”还是“效率”

在“捕、诉分离”的模式下，检察机关内设机构如“条线状”分布、各司其职，类似于“流水线作业”。“流水线”是工业文明的产物，1769年，英国人乔赛亚·韦奇伍德开办埃特鲁利亚陶瓷工厂，在场内实行精细的劳动分工，他把原来由一个人从头到尾完成的制陶流程分成几十道专门工序，分别由专人完成。这样一来，原来意义上的“制陶工”就不复存在了，存在的只是挖泥工、运泥工、扮土工、制坯工等等制陶工匠变成了制陶工场的工人，他们必须按固定的工作节奏劳动，服从统一的劳动管理，由此便大大提高了制陶工作的效率[4]。而在世界工业发展史上，效率与质量并不是对立的概念，如上例，只提到流水线工业制陶的效率相对于之前大大提升，而未提及质量下降。事实上，还有很多采用流水线生产，在效率和质量却都胜出的例子，比如19世纪末被列强输入中国的“洋纱、洋布”，生产效率和质量就都胜过中国的“土布”。

• [4]wiki百科

在刑事诉讼中，应秉承“公正优先，兼顾效率”的理念，而公正即是刑事诉讼中的“质量”，上述例子只为说明——不应当将“捕、诉合一”定义为“一昧追求公正而不利于效率”，也不能将“捕、诉分离”与“仅注重效率而无助于公正”挂钩。两种模式在权衡公正与效率时也许会有外观上的偏向性，但不能因此否认实质上二者在制度设计上对公正与效率都有所兼顾，是否可就此对这两种模式进行取舍？

首先，就公正方面。 “捕、诉分离”是我国检察机关内设机构的“初始状态”。起初，我国刑事诉讼师从前苏联，采用的是强职权主义构造，和其他受前苏联法学影响部门法一样，过分追求效率。虽然在上世纪五十年代末，我国的立法受政治影响，采取了“两清”的态度（既要和资本主义国家彻底划清界限，又不同“苏联修正主义”为伍，独立自主），但随后便经历法制空白期，日后重建法律体系时还是避免不了受前苏联的影响。这种模式下，公正如何得到保障？事实上，公正也可以自然而然地到来。批捕和公诉权的分离使得案件经多部门、多人之手，“流水线”上的检察官只需要做好自己手头上的事情便可保住业绩。被批捕的犯罪嫌疑人被决定不起诉，无关负责批捕检察官之事；而犯罪嫌疑人不被批捕，决定公诉的检察官就更不用过问。大大减少了在“捕、诉合一”中由于检察官同时掌握前后两个流程从而盲目追求业绩导致失去公正的风险。然而，刑事诉讼的整个过程都讲究“亲历性”，这种亲历性不光是要亲身参与和接触案件，更要亲自体会和读懂案件。我国台湾地区“刑事诉讼法”第三条规定：“本法称当事人者，谓检察官、自诉人及被告。”将检察官列为当事人，有一层意义就是希望检察官像案件如同发生在自己身上一样，将自己融入其中，体会和读懂案情，这样才有利与保障刑事诉讼程序的公正进行。参与容易做到，读懂实在困难——这里又要提到检察“专业化”，对于特殊领域的犯罪，在“捕、诉分离”的模式下，即使参与案件的有多个机构和检察官，但由于“捕、诉分离”系针对一般化情况设计，这些机构和检察官由于不具有特殊领域的专业知识，也不见得都能够读懂案情，如此作出的批捕和起诉决定可能就很难称为“公正批捕”和“公正起诉”。而有些情况下的“捕、诉合一”就是针对“专业化”犯罪设计，更能保障公正，在此不再赘述。

其次，就效率方面。在“捕、诉合一”模式下，同一个机构或者检察官仅对案件进行一次性分析即可决定批捕和起诉。《刑诉法》第八十一条规定：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕：(一)可能实施新的犯罪的;(二)有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;(三)可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的;(四)可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的;(五)企图自杀或者逃跑的。……”而《刑诉法》第一百七十六条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定,按照审判管辖的规定,向人民法院提起公诉,并将案卷材料、证据移送人民法院。”可见批捕与起诉在程序和证据的要求上均存在差异，虽然说在“捕、诉分离”的“流水线作业”中，检察官只用做好分内的事，但是遇到重大复杂案件，为了保障公正，所有办案检察官就都不得不对全案进行审阅，如此重复程序，效率同样得不到保证，此时才显现“捕、诉合一”一次性分析的优势。

特殊情况下，工业生产领域，也许会存在“数量（效率）就是质量”，比如在战争中生产武器；而司法领域则不会这样，反而是“质量（公正）就是效率”。《刑诉法》第二百一十四条规定：“基层人民法院管辖的案件，符合下列条件的，可以适用简易程序审判：(一)案件事实清楚、证据充分的;(二)被告人承认自己所犯罪行，对指控的犯罪事实没有异议的;(三)被告人对适用简易程序没有异议的。”可见，追求效率要受到极大限制以确保公正，反过来这也是为了提升效率。无论是“捕、诉分离”还是“捕、诉合一”，一旦在程序上出现了不公正的地方，就会出现相应的“纠错”程序来纠正，时间因此被拖延。如此看来，“捕、诉分离”和“捕、诉合一”在贯彻“公正优先，兼顾效率”的刑事诉讼理念方面旗鼓相当。

（2）问题的规避和解决

无论是“捕诉分离”还是“捕、诉合一”，都存在或多或少的问题，这也是制度设计之初就难以避免的。解决和规避这些问题是否容易，因此也成为考验可行性的指标。

前文指出，“捕、诉合一”容易产生“偏科的专才”，这不仅仅是目前试验的金融检察部门的问题。如果“捕、诉合一”真的被推行，对于其他特殊案件甚至普通案件也要进行划分，它们将归于某些内设机构的专属业务，由于长期从事某一类或几类案件的业务，这些机构里面的检察官将也很有可能成为“专才”。对此，有人提出了“换班”的解决方案——一检察官首先在“检察一部”从事A、B类刑事案件的检察业务，然后换到“检察二部”从事C、D、E刑事类案件的业务[5]。这确实能够锻炼检察官的业务能力，让他更全能，也契合人才培养方案。但是却又带来了案件在检察官手中拿不稳的问题，换班就需要周期，如果该检察官在换班前恰好接手一案件，随后即被换走，那么该案件处理就要停滞、换人，这么一来“捕、诉合一”改革的目的就又被落空。

• [5]同注释1

而对于“捕诉分离”中检察官知识不足的问题，我们仍然可以参考日、韩的做法——设置检察辅助人员，谓之“检察事务官”[6]。按规定，检察事务官主要从学习相关专业领域如金融、建筑、国际贸易等专业的毕业生中招考、选任，这些具备专业领域知识的检察事务官可以有效弥补检察官的知识盲点，为检察官办案提供专业知识方面的辅助，真正意义上成为检察官办案的专业助手。解决这一问题，来得更容易。

• [6]正义网：林捷《日韩剧中的检察事务官》，《检察日报》第06版 2010年6月18日

四、意见与看法

综合以上文章内容，我认为“捕、诉合一”改革是一个复杂工程，慢工出细活、具体问题具体分析，不应操之过急。检察机关设置内设机构，主要是为了弥补检察长直接行使管理权之不足，以所谓内设机构的名义，延伸检察长管理的“手”和“臂”，增强检察长对所属检察官的管理力度和效率。因此，主管部门不应将自己的“手”、“臂”束缚得太紧[7]，而要给予一定的变通和自由，这有利于职能的发挥。对于一般刑事案件和不具有特殊情况的检察机关，建议继续实施“捕诉分离”以减小改革成本；对于特殊领域案件和具有特殊情况地检察机关则要利用这种权限，积极求变，向有利于实现公正、追求业绩与效率的方向发展，实行“捕、诉合一”。待以后如“大部制”改革被确认，检察人员整体业务水平和专业技能都显著提高后，才是“捕、诉合一”真正春天的到来。

• [7]同注释1

最后，无论是实行“捕诉分离”还是“捕、诉合一”，都应发挥刑事诉讼准确追诉犯罪、积极保障人权的理念，让正义的阳光温暖世间的每一个角落。

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本文责编 ✎ 郑力凡

本期编辑 ✎ 戴怡人