王绍光 | 西方民主一个新动向：抽签的理论与实践

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原文载：《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年7月第4期

王绍光，清华大学国情研究院特聘研究员，公共管理学院、苏世民书院教授，香港中文大学荣休讲座教授。1982年获北京大学法学士学位，1984年获美国康乃尔大学政治学硕士学位，1990年获美国康乃尔大学政治学博士学位。曾在1972-1977年任教武汉市堤角中学，1990-2000年任教美国耶鲁大学政治系，1999-2017年任教香港中文大学政治与公共行政系。已出版中英文专著与合著三十多种，并在中英文刊物上发表上百篇文章，研究方向有民主的制度史与思想史，比较治理等。

【摘  要】21世纪可以说是抽签这一古老民主形式重生的世纪。首先，随着代议民主陷入危机，学者们开始从理论层面对选举民主进行系统反思，抽签理论就这样从边缘进入主流，尤其是21世纪开局的这16年，关于抽签理论的研究成果呈井喷之势。尽管学者们在关于抽签的适用领域以及运用方式上并未达成最后共识，但其理论努力的方向却始终是一致的，即必须进一步开发抽签这种民主形式的潜能。至于实践层面的抽签实验，可以追溯到更早的20世纪70年代。进入21世纪后，抽签试验遍布各国的最引人注目的两种形式为“商议式民调”和“公民大会”，其中中国就是试点“商议式民调”最多的国家。对于抽签这一民主利器的最终成效，我们将拭目以待。

【关键词】选举民主；代议民主；抽签；商议式民调；公民大会

由于代议民主已陷入了严重的危机，一批严肃的思考者开始试图跳出选举民主的框框，重新审视一些司空见惯的问题，如民主的含义到底是什么？选举民主到底是不是实现民主的唯一方式？实现民主还有哪些更有欲、更可行的方式？ 正是在对代议民主一波又一波的反思热潮中，抽签也趁势浴火重生了。

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一、抽签理论：从边缘到进入主流

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对抽签的理论探索在21世纪进入高潮。21世纪虽然仅仅过去了16年，但我们已经可以很有把握地说，这将是抽签重生的世纪。图1就直观的告诉我们，就21世纪头10年，有关抽签的出版物数量接近此前20年的总和；而过去7年有关抽签的出版物数量几乎相当于此前260年的总和！最近一些年，出现了大量跟抽签相关的理论研究成果。如在英国，Imprint Academic出版集团已经推出“抽签与公共政策”（So-rtition  and  Public  Policy）系列丛书，现已出版9本专著，包括《公共生活中的博彩》（Peter stone，Lotteries  in Public  Life：A Reader），《雅典的选择：上议院的激改革》（Anthony  Barnett＆Peter Carty，The  Athenian  Option：Radical  Reform  for  the  House  of  Lords）《人 民 议 会》（Keith  Sutherland,A  People’s　Parliament），《公民立法》（Ernest Callenbach＆Michael  Phi -llips，A  Citizen  Legislature），《博彩的性质和作用》（Tho-mas Gataker,The  Natureand  and  U－ses  of  Lotteries），等等。一些大学与研究机构也纷纷举办相关的学术研讨会。如2005年，加拿大英属哥伦比亚大学举办了有关公民大会的专题研讨会；2008年，普林斯顿大学举办了研讨会，专题讨论“超越选举：新型代表的民主正当性”；巴黎政治大学（Sciences  Po）政治研究中心（Cevipof）分别于2008年、2011年与2010年举办了3次有关抽签的专题学术研讨会；爱尔兰的都伯林三一学院于2010年10月举办了学术研讨会，专门讨论“作为民主体制的抽签”。另外，一些学术刊物也纷纷出版与抽签相关的特刊或者专辑，如《星座：批判与民主理论国际季刊》（Constellations：An  International　Journal  of　Critical　and  Democratic  Theory）于2010年出版了有关抽签的专辑，其中包括当代著名政治理论家菲力普·佩蒂特收入该文集的文章（Pettit，2010：426－434）；又如《美好社会》（The Good Society）于2011年出版了8篇评论约翰·麦考米克《马基雅维利式民主》（Machiavellian  Democracy）一书的专辑。

20世纪90年代以前，除个别例外，参与抽签讨论的多是学术界的边缘人物；但随着巴伯、费希金、曼宁、麦考米克等人加入，越来越多的主流学者开始参与其中，如布鲁斯·阿克曼等（Ackerman＆Fish－kin，2004）、乔恩·埃尔斯特（Elster，2013）、桑福德·列文森 （Levinson,2006）、尼尔·达克斯伯里（Duxbury,1999）。2010年以前，讨论抽签的场合往往是小型研讨会，难以引起广泛注意；现在这类讨论已开始登堂入室，大型学术活动。在美国政治学会2011年年会上，主席卡罗尔·佩特曼的年度演说谈及了抽签在民主参与中的作用（Pateman,2012:7-19）。一年后担任同一职务的简·曼斯布里奇也对抽签很有兴趣（Mansbridge,19-99:628-657；Parkinson＆Mansbridge，2012），她在自己的年度主席演说中再次提及抽签对民主的意（Mansbridge,2014:8-17）。到了2016年，美国政治学会的年度大会不仅安排了一个圆桌讨论，专门关注“抽签与民主理论转型”，还有多个其它的小组讨论涉及与抽签相关的议题，这在以前是从未出现过的。在这次大会上，一本刚刚从佛兰芒文译为英文、并受到欧美大众媒体广泛关注的小书《为民主而反对选举》也引起了政治学家们的热议，而这本书倡导的正是以抽签为基础重构民主制度（Van Rey－brouck,201-6）。该书的主张也得到了专事古希腊史研究的学者保罗·卡特利奇的呼应。

最近参与关于抽签讨论的学者有一个共同特点，那就是，他们都敢于跳出主流民主理论的无形紧箍咒，探索在新的历史条件下重新启用抽签这个民主、共和利器的必要性与适用性。抽签作为一种最古老的民主形式，它在哪些方面可以弥补以选举为特征的现代代议民主制度的不足，它又在何种程度上能够实现更高质量的代表性？在新的民主实践中，抽签与商议两种形式能否结合，又应当如何结合？从认识论的角度看，抽签这种民主形式有何种价值，这些价值对我们推崇的人民当家作主有何意义？具体来说，抽签适用于哪些实践领域，它是只适用于特定领域，还是可以适用于所有的决策领域？抽签适用于哪些层级的民主实践，它是只适用于基层、地区，还是可以适用包括国家层面甚至像欧盟那样的超国家组织？由抽签产生的机构所形成的商议结果应在多大程度上影响政府最终决策，它们是只具有参考价值，还是也应具有约束力？这些都是研究抽签理论的学者们试图回答的问题。尽管他们的看法不尽相同，但其努力的方向却是一致的，即必须进一步开发抽签这种民主形式的潜能。

抽签逐步摆脱边缘地位，引起越来越多主流学术界人士的关注，这说明代议民主框架内的思考已近枯竭，有必要另辟蹊径，探索民主新路。同等重要的是，可以毫不夸张地说，一大批学者试图发展与抽签相关的理论，这在历史上是前所未有的。从古希腊到古罗马、再到意大利城邦共和国，抽签之所以被采用，往往没有任何理论的引领，几乎都是为解决实际问题不得已而为之。政治思想家们对它基本上视而不见；即使对它有所评论，往往不过是只言片语，导致有关抽签的思考无法系统化、理论化，难以隔世流传。结果，威尼斯共和国于18世纪末消亡后，抽签在政治中的应用便从人们的记忆中彻底消失近200年了。这也就是说，缺乏相关理论大概是抽签曾长期一蹶不振的重要原因（Dowlen,2008，217-218）。反过来，抽签理论的逐步繁荣也会促进抽签在实际政治的复兴。

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二、抽签实践：遍地开花

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的确，在对抽签的理论探索一步步深入的同时，抽签试验也遍地开花了。从20世纪70年代起，各国出现了一系列抽签的实践。如德国的“计划单元”（Planning Cells P）（Garbe,1986：221-236）、丹麦的“共识会议”（Consensus  Conference）、英国的“公民审议团”（Citizens’Jury）、巴西的“参与式预算”（Participa－tory  Budgeting）等等（Renn，Webler＆Wiedemann，1995；Khan，1999；Wampler，2007）。这些试验的共同特点是，除了都包含着参与、商议的成分外，这类活动的参与者都是经过抽签挑选出来的普通民众。与古希腊和中世纪城邦不同，这时的抽签已经没有了宗教的神秘主义意涵，挑出的人不再被看作神的选民。经过欧洲与俄罗斯统计学家在19世纪末和20世纪初的探索，无论在操作上还是在理论上，随机抽样已被确定为在人口中挑选出有代表性样本的方法（Bethlehem 2009）。因此，随机抽签出来参加这些活动的人具有了代表人口整体的正当性。在20世纪的最后20来年，世界各地基于抽签的试验在代议民主的大池塘中引起了阵阵涟漪。

进入21世纪后，抽签方面涌现出两大类最引人注目的试验。一类是“商议式民调”（Deliberative Polling），另一类是“公民大会”（Citizens’ Assembly），两种试验已经遍布各国。

商议式民调的主要推动者是前面提到过的詹姆斯·费希金，这种民调与普通民调的相同之处是从人口中抽取统计上具有代表性的样本；不同之处是，被抽签出来的人要集中起来对某个议题进行深入讨论（商议），之后才对他们进行调查，其意见可以作为政策建议（Fishkin,1991）。换句话说，商议式民调就是抽签与商议的结合物。到目前为止，已有十几个国家进行过商议式民调，而中国是试点最多的国家，包括浙江的温岭、台湾、香港和澳门。

公民大会的大规模试验始于加拿大的两个省。英属哥伦比亚省于2004年安大略省（加拿大最大的省）于2006-2007年举办过有关选举制度改革的公民大会。其参与者都是从本省各个选区以抽签方式挑选出来的，每个选区一男一女，他们都是普通公民，不是职业政客。选举制度的改革之所以不让选举产生的议会搅和，是因为议员们都各怀鬼胎，让他们改革自己曾从中受益的选举制度，无异于与虎谋皮。让没有既得利益的普通民众讨论选举改革，结果才会更客观、更公正。公民大会经过反复商议形成的改革建议最后需要经过高门槛的全民公投批准（Warren＆Pearse,2008；Fourniereta-l，2011）。

与以前的试验相比，近年来的抽签试验适用范围更广，影响力更大。抽签的理念开始在越来越多的国家引起政治人物的关注。

在法国，2006年总统大选时的社会党候选人塞格琳·罗雅尔（Segolene Royal）许诺，如果当选，她将组建一个由抽签产生的市民议会；市民议会将与现存的国民议会一道参与修宪的讨论，最后拿出草案提交全民公决。

在荷兰，2007年全国性的选举制度改革采取了加拿大模式，142位由抽签选取的公民经过大半年的讨论，最后向议会提交了改革建议。

在冰岛，2008年金融危机导致了其银行体系的崩溃，由此引发了民众对政府的极度不信任。2010年，议会决定启动修宪，但不允许政党染指新宪法的准备与起草过程。作为替代，冰岛设立了“国事论坛”（the  National  Forum），即由计算机随机选出950个18岁以上的公民，提出他们认为应该被列入新宪法的议题，并且将讨论结论公开于网络上。而制宪会议（the    Constitutional 

Assembly）的25名成员不是来自体制内的政治精英（议会成员不得参选），而是从522位来自各行各业的普通公民中选出，包括教授、记者、学生、工会工作者、物理学家、牧师等。这25人起草宪法的过程完全透明，时时与民众沟通。虽然这次修宪因程序问题（实质是政治精英的抵制）并未最终完结，但它被哈佛大学法学院教授劳伦斯·莱斯格称之为全球宪政史上最民主的修宪过程。

在芬兰，政府也考虑借鉴冰岛的经验，让集体智慧在未来的决策中扮演更重要的角色。

在爱尔兰，2011年设立的制宪大会（the  Constitutional Conve-ntion）借鉴了加拿大模式，它的100位成员中，66人是随机抽取的普通公民，33人是政党推选的政客，主持人由政府任命（Renwi-ck＆Pilet,2016：208-209）。制宪大会共提出18项宪法修改建议以及20项对其它法律的修改建议。为了应对另外几项极具争议性的政策议题（如堕胎、公投、议会任期限制、气候变化），爱尔兰于2016年设立公民大会，其成员由99位随机抽取的普通公民构成，外加一名政府提名的最高法院法官担任主席。公民大会最终向议会提交了修法建议。

在英国，早已有人建议用抽签的方式改造上议院（Barnet＆C-arty,1998），区域性的公民大会也已有先例，现在议会上、下院已开始认真讨论是否有必要建立全国性的制宪会议。

除此之外，美国加州也曾有人提议为选举制度改革设立公民大会。一度失传的抽签现在已失而复得。它在20世纪末还只是激起一阵阵涟漪,现在已经扩展为一波波潮涌。未来，它有可能形成排山倒海的巨浪吗？让我们拭目以待！

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