研究｜唐啸 王英伦 鄢一龙：中国各省区五年规划完成率总体呈现上升趋势

【摘要】五年规划是我国国家治理中时间跨度最长、涉及领域最广、最富有国家特色的治理工具。但学界对中国省级五年规划的研究非常稀少，这主要受限于研究视角和数据可得性。本文建立了2001－2015 年中国省区五年规划指标的全样本数据库，并对其进行了指标类型、数量和完成率的分析。研究发现，中国各省区五年规划完成率总体呈现上升趋势，且呈现出省区差距缩小、经济重要性下降、环保重要性提高、中央集中度提高、地方自主性下降等趋势。这些研究发现和未来研究拓展可以为理解中国地区治理能力、政府注意力和央地关系等提供实证基础。

文丨唐啸 王英伦 鄢一龙

唐啸：清华大学公共管理学院助理教授、国情研究院助理研究员；王英伦：清华大学公共管理学院博士生；鄢一龙：清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授

原文载丨中国地区五年规划: 实证测量与全貌概览，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》，2018年05期

图｜pixabay.com

五年规划是我国国家治理中时间跨度最长、涉及领域最广、最富有国家特色的治理工具。五年规划的研究重要性至少体现在三个方面：其一，五年规划是我国公共事务治理的核心(胡鞍钢，2013;Heilmann ＆ Melton，2013)，五年规划绩效全面反映了我国国家和各地区的公共事务的治理绩效。对五年规划绩效情况的研究，有助于从更为综合的视角推进国家能力和政府绩效的相关研究。其二，五年规划区别于计划模式和市场模式，体现了一种新型的混合型治理制度安排(胡鞍钢、鄢一龙、吕捷，2011;鄢一龙、吕捷、胡鞍钢，2014)，对五年规划与经济社会发展相互关系的研究，可以进一步拓展对治理制度与治理工具的研究领域。其三，五年规划(含五年计划) 从1953 年至今，涉及几乎所有的政府部门和政府层级，对其决策、编制和执行等方面的分析(Heilmann ＆ Melton，2013)，有助于从长时期多领域的动态过程角度深化对中国科层制度中政策过程、官员激励和政策执行的相关研究。

随着对五年规划重要意义的认识深化，近年来学术界对五年规划的相关实证研究进行了有益的探索。本文在现有研究的基础上，基于对地方五年规划全样本数据的实证研究，多维度地分析了中国省级五年规划的目标设定和完成情况，并概括出中国省级地方政府绩效和治理能力的三大趋势，以期为提炼基于本土化实践的中国治理理论做出有益探索，并为未来的中国公共管理制度研究奠定实证基础和提供知识积累。

本文分为如下四个部分：首先对五年规划领域相关的研究与文献进行归纳整理，其次介绍数据库收集及计算方法，再次对实证结果描述与分析，最后对研究结果与发现进行讨论与展望。

一、

文献综述

对五年计划的研究始于二十世纪下半叶。Erlich(1967)以苏联第一个五年计划为研究对象，探讨了五年计划对苏联经济发展的作用，他肯定了五年计划对苏联经济转型的贡献，认为五年计划有效推动苏联由农业国变成工业国，在苏联建起独立的国民经济体系过程中发挥了重要的作用。也有一部分学者指出五年计划存在一定弊端，包括五年计划相对独立，缺乏连续机制(Jasny，1961)，计划体制脱节验证，市场资源得不到合理配置等。而Holland(1973)和Biareishyk(2013)的视角相对独特，阐述了五年计划对苏联经济社会的意识形态塑造和形成过程中发挥的作用，认为五年计划事实上成了恩格斯经典著作中“计划社会”的具体国家工具载体。Freedman(2005)和Naguib(2009)的研究关注到五年计划并不是社会主义国家的专利，韩国、马来西亚、印度等非社会主义国家，也曾经或者正在建立起具有指导性的五年计划，通过市场机制调控经济，运用财政、金融等各种政策来推进计划的实施。

但是随着二十世纪八十年代末世界范围内计划体制的失败(Lavoie，1988;Powell，2005)，对五年计划的讨论开始转向反思与批判。正如Hare(1990)所阐述的，在计划经济的窠臼下，非公有制经济发展较慢，缺乏市场竞争的洗礼，使得企业的发展和经济效益的提高严重受阻。又如世界银行(1996)发布的年度报告《从计划到市场》，对国家计划做出了历史总结式的评价：“这种制度远不像表面上看起来那么稳定，其原因是计划方式内在的低效率是无处不在的”，而且“随着时间的推移，计划方式的深层次低效率日益凸显出来”。

总的来看，在本世纪之前，有关五年计划(规划)的相关研究从属于对计划经济的讨论，近乎所有的研究都将五年计划作为与市场调节方式相对立的政府经济工具进行分析。相关研究中，基本上都将五年计划视为计划经济体制下，国家“科层制”对经济活动重塑的一种延伸，经济活动组织变成科层制的一个单位，官僚机构通过层层分解下达，层层监督考核的方式对经济活动实施计划管理(雅诺什·科尔奈、张安，2007)。

然而正如列宁所言，“经济学形式被证明错误的东西，在世界历史上往往是正确的”，几乎已经被学术界宣告死刑的五年计划(规划)这一发展工具在中国的发展实践中又发挥了重要作用。为此，一批新的文献重新开始关注五年规划。Bramall(2013)和Melton(2010)率先肯定了五年计划(规划)对中国经济发展的重要作用。而以胡鞍钢(2011)、韩博天(2013)为代表的一批学者将1993 年中国改革之后推行的五年计划(规划)称为“再造”(Ｒeinvention)计划，并从政策过程和战略管理的角度阐释了五年计划(规划)在中国国家治理体系和国家发展中的重要作用，即创造出一种有别于传统中央指令性计划和纯粹市场机制之外的混合型的国家宏观战略管理工具。尽管巴里·诺顿(2013)等学者对五年计划(规划)的实际效果从规范性层面提出了质疑，Ｒan(2013)等学者的实证研究也在环境治理领域支持了诺顿的相关判断，但毫无疑问，有关五年计划的相关研究重新回到了中国国家治理研究的舞台中心。在此基础上，有一批学者将五年规划作为一个中国独特的制度安排和政策体系进行了详细讨论，胡鞍钢(2010)系统梳理了五年规划的历史转型过程，区分了不同类型的五年规划;鄢一龙(2013)对五年规划的决策模式进行了细致梳理和分析，揭示了正式制度下的五年规划的决策过程和模式;Price(2011)以能耗减排为案例，阐释了中国五年规划自上而下的实施过程，以及在完成目标过程中采取的项目政策工具;姜佳莹(2017)从制度保障、资源配置、激励机制、具体抓手四个方面描绘了五年规划的实施机制，并对其存在的困境进行了分析。也有一部分学者从五年规划对经济社会和环境治理的具体影响方面对五年规划进行了讨论，胡鞍钢(2011)从规划历史角度讨论了五年规划对经济社会整体变迁的影响;吴丹(2016)以“十二五”规划为例，辨析了五年规划在国家治理中的具体定位;鄢一龙(2014)在整体知识论的理论基础上论证了五年规划的实施的必要性和可能性，并对其进行了相关的实证验证；郑石明(2016)、王红建(2017)则关注到五年规划的周期对政府治理行为的影响，并结合其他政治周期进行了具体辨析(Yuan ＆ Zuo，2011)。

总的来看，过去十年时间，中国五年规划的相关研究从深度和广度两个方面都得到了极大的加强，但是研究存在的一个普遍现象是，对中国五年规划的研究仍然集中于中央层面的国家五年规划，而缺失了对中国省级五年规划的讨论。另一方面，如果考虑到中国省级行政单位的经济人口体量的巨大，以及各省区情之间的巨大异质性，特别是央地关系在中国国家治理中的极端重要性，这一缺失无疑是令人关注的。事实上，胡鞍钢(2010)、鄢一龙(2013)、唐啸(2016)等已经指出，中国五年规划的巨大变化包括了中国央地五年规划之间关系的变化，也引发了中国各省五年规划的变化。目前，有极少数学者开始对中国省级五年规划进行了个案研究(成为杰，2014)，但应当承认的是，学术界对中国省级五年规划的目标制定、目标种类、实施机制和完成情况的整体情况和各省之间的差异仍然处于知之甚少的状态。

而五年规划作为中国最具有代表性的“无所不包”总体政策(王绍光，2014)，对中国省级五年规划的了解将极大地有助于我们对中国国家治理和地区治理的全面性把握。因此，我们认为，对中国省级五年规划进行全景性的定量数据整理、分析和研究是极为必要的，将为未来中国的国家治理、政策体系乃至区情研究奠定重要的基础。

二、

数据处理

▌ ( 一) 数据来源与构建

本文的分析基于清华大学国情研究院创建的五年规划数据库，时间上横跨2001 年至2015年的“十五”计划、“十一五”规划和“十二五”规划，地域上覆盖全国除港澳台外的31 个省、市、自治区。

数据库由规划目标与完成情况两部分构成。其中，规划目标来源于全国各省五年规划纲要。规划纲要中皆会回顾过去五年指标实现情况，并对未来五年的指标进行预测，对发展目标进行制定。

对五年规划完成情况的评估主要衡量定量指标在具体实施中和目标的一致性程度。在目前的文献中，主要通过两种方法进行：采用目标一致法(胡鞍钢、唐啸、鄢一龙，2013)和构建五年计划绩效指数(鄢一龙、王亚华，2012)。目标一致法通过用指标的实际值与规划值的比作为完成率来测量；五年计划绩效指数从目标完成率、目标偏离度以及计划期的发展状况这三个维度来进行构建。二者都将完成率视为重要的评估指标，在于其不仅便于操作与计算，也能客观地反映五年规划完成情况的内涵。因此，数据库的完成情况部分通过完成率进行量化，数据来源于统计年鉴与政府文件，统计年鉴包含国家统计年鉴、地方统计年鉴，以及部分专业统计年鉴；政府文件包含政府工作报告、领导讲话等官方公开文件。在已有基础上，通过自主计算的方式，得出了2001－2015 年各年度完成率，计算方法于下文详述。

▌ ( 二) 完成率计算方法

本文计算出各项目标各年的完成率，再由各项子目标的完成率合成总体完成率。各省、各地区、央地指标、四大类指标的总体完成率由各项子目标按相同权重合成;各年总体完成率由31 个省按相同权重合成。

在各年完成率的计算中，先计算出累积完成率，再得到年度完成率，累积完成率指从规划起始年到核算年的累积完成情况，年度完成率指核算年当年的目标完成情况。

1．累积完成率

在具体测算各定量指标的累积完成率时，采用“目标一致法”进行评估，即比较规划值与实际值的相对大小。累积完成率的总体计算思路为，首先根据规划目标的具体类型，计算计划中末年应该达到的理想数值，从而得到相比初始值的增长，进一步根据统计数据得到当年年末的实际值，计算当年实际值相比如初始值的增长，最终得出当年的累积完成率。对于不同类型的指标，如增长型指标、比重型指标、累积指标等，其规划目标的表述方式有较大差别，因此累积完成率的计算方式也有所不同。记com_r 为累积完成率，i 为核算年与初始年的差值，以下介绍三种类型指标的分解规则和具体的计算公式。

(1)增长或下降型指标

五年规划中最为常见的指标为增长或下降型指标，其中以经济发展类指标居多，包括国内生产总值、人均生产总值、服务业增加值、社会消费品零售总额等。该类型指标的规划目标通常分为具体的数值与增长率两种。记Mi为第i 年的实际值，M 为五年期末规划值，r 为指标的规划增长率。

若规划值为数值，计算公式:。

若规划值为增长率，计算公式:。

(2)比重型指标

比重型指标常见于资源环境、科技教育类指标，如非化石能源占比、单位国内生产总值能源消耗降低率、城市污水处理率、Ｒ＆D 占GDP 比例等。该类型指标的规划目标为比重，记Pi为第i年的实际百分数，P 为五年期末百分数，计算公式:。

(3)累积指标

累积型指标常见于民生类指标，如新增就业人口，新建保障房等。该类型指标的规划目标为累积增加值或累积减少值。记Ni为第i 年的实际值，N 为五年期末规划值，计算公式:。

2．年度完成率

在确定各年度的年度完成率时，为了便于横向比较，总体遵循线性原则、平均分解的思路，把五年的总目标平均地分配到各年。在具体计算过程中，用当年累积完成率减去上一年累积完成率即可。记年度完成率为year_r ，当年累积完成率为com_rn，上一年累积完成率为com_rn－1，即:。以五年末期完成目标值100%为例，线性分配至各年的平均数值约为20%。若每年以20%的水平完成规划目标，则可视为较平稳地执行规划任务。

除以上三种类型的指标之外，还有一种“红线”型指标，通常给出目标的最低值或最高值，要求在一定时间段内不能越过边界，常见于环保类指标，如耕地红线等。若当年的实际完成值未超过目标界限，则视当年的年度完成率为20%，否则记为0。若五年内每年都在目标界限内完成，即视为完成五年目标的100%。

▌ ( 三) 数据整体概览

规划目标部分，数据库收集了全国各省规划目标2817项，其中，“十五”834 项，“十一五”955项，“十二五”1028项;东部地区省份893项，中部地区601项，西部地区1047 项，东北地区276项。① 每项目标皆包含实施省份、实施时期、项目内容、目标数值，以及制定部门、目标性质、指标类型。其中，制定部门分为中央指标与地方指标，即中央要求地方完成的指标和地方自主设立的指标;目标性质分为预期性与约束性指标，②即国家期望的发展目标和政府必须实现和完成的指标；指标类型分为经济发展、科技教育、资源环境、社会民生四大类。③

完成情况部分，数据库收集了各省三个五年规划内的完成率10 860 个数值，其中，“十五”3160个，“十一五”3825 个，“十二五”3875 个；东部地区省份3460 个，中部地区2365 个，西部地区4000 个，东北地区1035 个。与规划目标相同，每个完成率数据皆对应着实施省份、实施年份、项目内容、目标数值、制定部门、目标性质和指标类型。

三、

实证结果分析

▌ ( 一) 全国各省总体指标完成情况

从整体上看，全国五年规划(计划)指标的完成率呈上升趋势，且各省完成率的差距随着时间的推移整体缩小(图1)。

在“十五”计划实施时期，除2001 年外，在2002－2005 年间全国各年总体完成率皆低于20%的标准线。各省完成情况参差不齐，有相当一部分省的完成率为负值。同一年内省际的差异较大，不同省份完成率的差异系数较大，且波动幅度大，在“十五”之末的2005 年达到峰值8．87。在“十一五”与“十二五”实施时期，各省指标完成率明显提升，除2010 年西藏和陕西为－9．7%和－0．9%之外，其余所有省份均高于0%，且各年总体完成率皆高于20%，由此累积的五年完成情况高于目标值100%。与此同时，同一年内各省的差异系数值维持在较低的水平，变化幅度较小。

在“十二五”时期，完成率有所波动，如2012－2014 年从32．3%下降至20．1%;各省差异一度扩大，如2010－2011 年差异系数大于2。但总体而言，完成情况与“十五”相比有明显改善。

五年规划完成率的年际波动先减小后扩大(见图2)。

“十五”时期的完成率省际差异大，最低值辽宁省五年内平均仅－22%，而最高值北京达40.1%，大部分分布于－10%至40%的区间;同一个省在五年内的年际波动程度极大，辽宁、广东与福建三省五年完成率的标准差分别为0.277、0.276、0.269。到“十一五”时期，全国各省完成率明显提升，最高值重庆为39．8%，最低值西藏达到9．4%，已无负值的省份;完成率的年际差异程度骤减，标准差最大值从辽宁的0.277 降至宁夏的0.142，除此之外各省五年的标准差皆在0.130 以下，体现地方政府在执行五年规划的目标时更加平稳与均衡。及至“十二五”，完成情况保持较高水平，完成率数值的范围更加集中，基本处于20%至40%区间;但年际间的波动比“十一五”有所增大，如辽宁省五年完成率的标准差回升至0.224，重庆则从0.113 提高至0.173。

▌ ( 二) 指标类型视角下的指标完成情况

从经济、科教、民生、环保四种指标类型看，环保类指标的重视程度明显提升，目标数和完成率整体上升。在目标数方面(见表1)，经济类指标在“十五”和“十一五”期间数量最多、占比最大，在“十二五”期间转而下降;民生类和环保类指标数持续上升，其中环保类指标数提升幅度大，“十五”至“十二五”的数量从210 提升至390，提高了85.7%，几近翻倍。在这三个五年规划(计划)的开局之年2001 年、2006 年和2011 年，全国人均GDP 分别为8 622 元、16 500 元和35 181元，体现出随着经济发展水平的提升、人民收入水平的增加，政府对经济目标的制定更加宽松，对民生和环境的重视程度不断提升，投入的精力与成本相应增加，目标制定得更加具体与详细。

在完成情况方面(见图3)，有两个特征较为突出。

其一，各类指标的完成情况逐渐趋同，差异不断缩小。经济类指标从“十五”的超高完成率逐步下降至20%附近，民生类指标完成情况较好，各年完成率大部分略高于20%，民生类指标于20%上下小幅波动，环保类指标在“十二五”期间均高于20%，且在末期高于其他三类指标。这体现政府在社会治理上，从偏重经济发展，转向社会各方面协调同步发展。其二，环保类指标上升明显，与经济类指标的变化趋势从负相关变为正相关。2001－2005 年，经济类完成率一路攀升，从24．1%上升到47．6%，而环境类完成率持续下降，从－0．3%下降至－55．4%，差值在2005 年达103%之多，反映21 世纪初期，经济的高速发展是以牺牲资源、破坏环境为代价进行的，且环境的破坏速度甚于经济增速;从2006 年至2009 年，经济类完成率不断下降，与之对应的是环境类持续上升，并在2008 年首次实现反超，这反映出我国五年规划引入“约束性”指标之后，地方政府在考核的压力下，对资源与生态更加重视，环境的治理情况明显改善;从2011 年到2015 年，经济类、环境类指标的变动趋势大致相同，完成情况较为理想，均超过20%，体现过去用牺牲环境换取经济发展的模式被摒弃，如今更加注重资源合理开采与利用、环境依法治理与保护，走向科学发展、绿色发展的道路。

▌ ( 三) 央地视角下的指标完成情况

从中央、地方指标的角度看，中央指标完成情况整体提高，地方指标整体下降(见下页图4)。具体而言，可分为三个阶段。第一是中央指标完成率远远落后于地方指标，在2003－2005 年差距尤为明显，地方指标皆高于30%，而中央指标仅在0%附近徘徊，2005 年这一差值达到38%。第二是中央指标完成率全面提升，在“十一五”时期，地方指标维持在30%附近的高水平，中央指标从2005 年的负值上升至2009 年的27．2%，一度超过地方指标，反映地方政府在高水平地完成地方指标的同时，对中央设立的指标开始重视，并逐步提高其完成率。第三阶段是中央指标对地方指标的超越，在2011 年以后，中央指标完成率皆高于地方指标，前者在2015 年高达32．5%，后者则逐年下降，在2014、2015 年低于20%。

结合目标性质进行分析，可以看出，中央指标完成情况的提高与“约束性”指标的设立和执行密切相关。从“十一五”到“十二五”，中央指标数上升，地方指标数下降(见下页表2)，其中，中央约束性指标数大幅增加，从213 项提升到457 项，增幅达114．6%，而地方指标多以预期性指标存在。这反映出中央政府在制定五年规划的目标时，加强了对各地的统一部署，并以刚性的方式要求地方政府执行与落实;地方政府响应中央的号召，缩小了规划目标制定的自主度，并重视与推行中央的约束性目标。因此，在央地共同的努力下，在“十二五”后期，中央指标的完成情况提高速度较快，完成率达到较高水平。

▌ ( 四) 地区视角下的指标完成情况

从全国四个地区的角度看，西部和东北在20 世纪初完成情况差于东部和中部，随着时间的推移，地区间差异逐渐缩小(见下页表3)。在“十五”的完成率中，东部和中部整体上升，西部和东北整体下降，且东北在2005 年降至极低值－27.2%，体现地区发展差异大、不平衡程度深。但该差距在“十一五”和“十二五”时期明显缩小，西部与东北完成率快速攀升，基本上各年皆高于20%，在某些年份的完成率甚至高于东部和中部。在“十二五”末期，四个地区的完成率已高度相近，以2014 年为例，完成率最高的东部24.9%与最低的东北24%差距仅不到1%。

不同地区在不同时期的五年规划中，对四大类指标目标的设置各有侧重(见下页表4)。在“十五”时期，东部、中部、西部省份对科教类指标较为重视，而东北平均一省仅制定了1 项科教类目标;在“十一五”时期，东北对经济类目标制定得颇为详细，省均有15 项目标，远高于其他三个地区，与此同时，中部省份民生类目标较多，省均为10.5 项;在“十二五”时期，各地区省份四类指标的目标数没有明显的差异，体现各地区省份制定的目标数具有趋同的趋势。值得注意的是，从“十五”到“十二五”，尽管不同时期各地区目标的设置有各自的侧重点，例如在经济方面，东部省份的目标数逐步下降、中西部省份维持不变，但在环境目标数方面，四个地区不约而同集体提升，数目相似、增幅一致，体现政府对环境保护的决心是相同的，不像经济上“先富带动后富”，在环境问题的关注度上全国一致提升、治理目标上各省同步加强。

四、

讨论与展望

对省级规划完成情况的深入分析，有助于研究者进一步理解中国各地区治理绩效、中国特色的央地关系。这包括以下三个方面:

其一，从五年规划完成率的视角来看，中国各省区的完成率总体提高，且各地差距呈现缩小趋势。这从长时序的定量实证的角度展现了五年规划在中国的发展情况。更重要的是，如果将五年规划完成率作为各地区治理绩效的一个代表变量，这一发现从实证角度表明了中国各省区地方政府在2001－2015 年期间治理能力的变化。此前分析地区治理差距多通过地区经济差距、民生差距等结果性差距来论述，本文将地区完成率差距作为变量，为以政府行政能力为代表的过程性变量相关研究开辟了思路，可以为从宏观层面阐释中国地区差距变化背后的因果机制提供数据支持。

其二，从五年规划各类型指标的目标数量和完成情况来看，中国各省区地方政府的注意力变化呈现“大趋同、小趋异”形式。总的来看，中国各省区地方政府都加大了对环保类相关指标的重视程度，经济类指标的重视度呈现下降趋势。但是在东部、中部、西部和东北四个地区，不同指标的侧重点也有所不同，显示了中国地区在政府治理目标方面的差异性。对五年规划不同类型指标的目标数量和完成率的分析，有助于未来研究中进一步拓展对中国各省区地方政府注意力的观察，这一指标可以较为清晰和准确地显示出不同地区地方政府的注意力变化趋势，为未来研究进一步理解政府与市场关系、政府内部注意力转移提供了良好的代表性变量和数据支持。

其三，从五年规划里中央指标和地方指标的变化趋势来看，可以明显发现，中国央地关系出现了中央集权性的趋势。自主性较强的地方指标数量和比例都迅速下降，而相对更加符合中央目标的中央指标数量和比例呈现上升趋势。对其进一步观察可以发现，中央指标的完成率和地方指标的完成率也呈现此消彼长的关系。未来研究中对各省区五年规划中央、地方指标的分析，特别是对不同省中央、地方指标变化趋势的分析，将有助于研究更进一步从长时序宏观和中观层面理解中国央地关系的变化及其内在机理。

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Yuan，X． ＆ J． Zuo，2011，“Transition to Low Carbon Energy Policies in China———From the Five-Year Plan Perspective，”

Energy Policy，39(6)，pp．3855－3859．

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