政务解读▏五支综合行政执法队伍的建设，指导意见已出台并明确

溪流溪流之海洋人生 2023-05-07

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深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量，是本次综合行政执法机构改革的任务。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍，推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行机构综合设置。

根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，全国要组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业五个新的综合执法队伍。近期，《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的五份指导意见，都已由中共中央办公厅印发。五份综合执法改革指导意见中，改革的总体目标基本相同；改革的基本原则相似，都有“坚持党的全面领导”“坚持优化协同高效”“坚持全面依法行政”等。

根据机构改革总体时间表，省级改革在2018年12月31日前基本落实到位，市县级的改革在2019年3月31日前基本完成。这几个队伍相比以往执法队伍要更综合一些，比如市场监管方面，将价格监督、食品监督、药品监督等队伍整合；生态环境执法方面，将地下水、海洋、河流、农业等污染执法队伍整合。

各队伍的职能范围

五份改革指导意见中都列举了进行整合的执法领域。尽管对“领域”的表述有些抽象。如市场监管综合执法的“质检”，生态环境保护综合执法的“污染防治”，本身的含义就十分宽泛和不确定。总体上看，农业综合执法、交通运输综合执法整合的都是原先本部门的执法职能；市场监管综合执法、生态环境保护综合执法则与此次机构改革相关，整合了多个原先其他部门的执法职能。

如市场监管整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，生态环境保护整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，交通运输综合执法整合了交通运输系统内路政、运政等涉及交通运输的执法职责、队伍，文化综合执法是整合了原先文化和旅游两大领域的执法职能，农业综合执法队伍整合了兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍。

指导意见也都允许具备条件的地区结合实际进行更大范围的综合行政执法。一些城市由交通运输部门负责的城市道路路政管理、轨道交通执法等，也可以纳入交通运输综合行政执法。同时，也并非一个部门所有执法职能都进行整合。这次机构改革中统一划归市场监管部门的反垄断执法，主要是国家和省级的事权，就未进入综合行政执法整合范围。

在整合范围上，有些指导意见为今后进一步扩大范围留了门。如市场监管综合执法还可以整合商务执法、盐业执法等职能。生态环境保护综合执法也可以根据地方性法规规章和工作需要，进一步整合地方有关部门污染防治和生态保护执法职责。

执法队伍的设置

《深化党和国家机构改革方案》提出的要求，一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍，其核心是“一个部门一支队伍执法”。交通运输综合执法改革，原则上是要求设置“水陆两用”的综合执法队伍的，避免公路、水路分设，造成资源浪费和统筹障碍。当然指导意见也有弹性，在个别水网特别发达地区，如有需要可分别集中行使公路、水路执法职能，如在长江干线实行由海事管理机构一家单位对外现场执法。如果在行政执法中一刀切式按行政区域搞块状分割并进行综合，可能并不利于提高执法效果。渔业生产也有类似情况，有一定的弹性，不搞一刀切，在沿海、内陆大江大湖和边境交界等水域渔业执法任务较重、已经设有渔政执法队伍的，可继续保持相对独立设置。

以前，发展改革、工信、公安、监察、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、金融、商务、卫生、审计、海关、工商、质检、安监、林业、气象、海洋、能源等20多个部门具有环境保护监督管理责任，本次机构改革方案方案整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法，由生态环境部指导。

那么，生态环境保护综合执法是按流域设置还是按行政区域设置？指导意见提出：建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法。多地已经开展了综合执法体系的探索，并取得了不少成功的经验。

执法层级的配置

指导意见主要指导省（自治区）、市、县（市、区）三级的综合执法改革，省级原则上不设执法队伍，个别业务管理有特殊性的领域，如有必要，另行报批。综合行政执法职能主要自市县两级承担，设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级，加大县级主管部门对本部门综合行政执法工作和队伍建设的责任。

对直辖市的执法层级配置，五份改革指导意见均明确，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求；对设区的市和市辖区，原则上只保留一个执法层级，市级设综合行政执法队伍的，区级不设；区级设综合行政执法队伍的，市级不设。在乡镇、街道一级，执法站所一般作为县（市、区）市场监管局的派出机构，但纳入乡镇（街道）统一指挥协调，在乡镇探索逐步实现一支队伍管执法。

生态环境保护综合执法改革指导意见是要求乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员。生态环境部门还面临着省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革，这项改革经过试点，即将在全国全面推开，在2019年3月底前完成。有的指导意见还专门对副省级城市、省会城市，以及开发区的综合行政执法体系做了规定。

根据各部门“三定”规定，具体负责此项工作的内设机构，分别是市场监管总局执法稽查局、生态环境执法局、文化市场综合执法监督局，以及交通运输部和农业农村部的法规司。其中市场监管总局执法稽查局、文化市场综合执法监督局，还有组织查处和督办全国性、跨区域大案要案的工作。

这次五份改革指导意见，全都提出了“局队合一”的模式，综合执法队伍以本级主管部门的名义执法。随着执法力量下沉，在五个综合执法系统中，县（市、区）一级都是执法的重点，是最主要的执法主体，也是与社会关系最密切的综合执法队伍。在原先的征求意见稿中，包括在一些先行先试地方，都设想或者已经设立了独立的综合行政执法机构，通常是比同级主管部门低半级的行政或事业单位。“局队合一”，就意味着五个部门不会单独设立综合执法机构，主管部门与其综合执法队伍合二为一。这样，所谓综合执法机构的性质、级别等问题就不用再讨论。

执法人员的编制

五份指导意见都明确告知的是保持现状，不同性质编制目前保持现状，待中央统一明确政策后，逐步加以规范。这里给我们透露出三点信息，一是综合执法人员编制的政策会有的；二是政策是由中央统一明确的；三是中央政策明确后编制问题会逐步规范的。只是具体政策的出台，目前还没有时间表。

指导意见中需要强调的有五个方面：一是严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍；二是严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制；三是按照老人老办法、新人新办法原则，对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员；四是坚持凡进必考，严禁借队伍整合组建之际转干部身份；五是全面清理规范临时人员和编外聘用人员，严禁使用辅助人员执法。

另外还有几点需要说明：一是进入综合行政执法队伍的，都应该是符合行政执法类公务员资格条件的人员；二是综合行政执法队伍不能再用公益服务的事业编制，综合执法队伍“借调”人员不合适了；三是不会搞大规模的精简、分流。在编人员担心“下岗”，那是多虑了；四是编制可以划转、置换，但不经考试考核就转换个人身份，也是不可能的；五是综合行政执法队伍中临时人员和编外聘用人员会被清理或被规范，协管员不能单独执法。

最后，指导意见要求，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。如此，对执法人员来说，起码工资有了财政部门的保障，各队伍就不能再搞变相收费了。同时，指导意见也明确了执法装备保障，包括执法制式服装和标志，执法执勤用车（船艇），也会统筹配备，具体将按中央统一规定执行。