【旧文新刊】 著名经济史学家武力论新中国政府与市场关系的过去和未来

中国社会科学院当代中国研究所副所长武力

记者：武教授，您是长期研究中国现代经济史的专家，据说您从上个世纪90年代前期就开始研究新中国政府与市场的关系了，那时您为什么要这么做？

武力：我从80年代分配到中国社会科学院经济研究所后既开始从事中国现代经济史研究的，那时感到新中国的经济史实际上就是政府的经济决策和实施的历史，1992年，受邓小平南方谈话和中共十四大的影响，感到一方面中国是一个社会主义大国，资源短缺和经济发展不平衡以及赶上发达国家的要求，都需要发挥政府的作用，另一方面，市场的活力和能够调动各种积极因素、优化资源配置的优势又是不可或缺的，怎样处理好二者的关系将是未来经济改革和发展需要解决的重大问题，因此也需要总结历史经验和教训。

记者：众所周知，20世纪50年代我国形成的计划经济体制，是政府主导型经济发展的极端模式，在计划经济体制下，市场几乎不起什么作用了，当时为什么会选择这种体制呢？

武力：说到这个问题，有必要多说几句，中国为什么在20世纪50年代会选择和建立起计划经济？是怎样建立起来的？这关系到如何评价新中国前30年经济和得失，也是我们正确理解习近平总书记关于新中国两个历史时期的基础。在我们已经实行了社会主义市场经济的今天，这些问题似乎还有必要重新梳理、审视，以澄清纠正“历史虚无主义”思潮在这方面造成的混乱。

50年代我国经济体制由计划与市场并重逐步转向以行政管理为特征的计划经济，将市场机制逐渐从经济运行中排斥出去，固然有理论和认识上的原因，即当时对社会主义的理解以及苏联的榜样作用，但是若从当时的经济体制变迁以及中国共产党的经济思想和政策演变的历史轨迹来看，就会发现人的主观认识只是客观现实的一种反映，排斥市场作用与其说是学习苏联社会主义模式的结果，不如说是当时中国的经济基础、发展要求和国际环境促成的。具体说来，主要由以下因素促成了计划经济体制的形成：（1）“市场失灵”的因素。旧中国长期的战乱和国民党政府的掠夺政策，导致了经济畸形和市场调节的扭曲。因此新中国建立之初，市场调节并没有显现出其正向调节作用，相反，由于私营金融业的过度膨胀，生活必需品短缺和的需求弹性很小，城市失业问题严重、对外贸易受到封锁等，使得通过价格来调节供求关系以达到均衡的市场调节难以发挥作用。以粮食、布、煤炭这些生活必需品为例，政府不得不通过建立国营商业公司、实行“牌价”（使市价向牌价靠拢）的办法，来保障城市居民的生活，以维持社会稳定。（2)国家安全的因素。旧中国一百多年来挨打受欺的教训和朝鲜战争爆发后严峻的国际环境，以及美国威胁中国的统一，都使得新中国政府出于国家安全的需要，不得不选择优先快速发展重工业以建立强大的国防。(3) 突破“贫困陷阱”的因素。旧中国遗留下来的积贫积弱的传统农业为主的产业结构和众多的人口，使得中国虽然通过土地改革实现了耕者有其田，但是由于人均生产资料严重不足，农民只要吃饱饭就没有剩余了。怎样突破这种低收入的“贫困陷阱”，实现工业化的起飞，显然靠市场的作用在短期内是难以实现的。

国家有限的财力与新中国工业化所需要的巨额资金之间存在着巨大的缺口，而朝鲜战争、越南战争以及第一次台海危机又使得新中国必须加快工业化的步伐，而这个时候，苏联又答应全面援助中国经济建设，特别是尖端科技和国防工业，这也是一个难得的历史机遇。在这种严峻形势下，西方国家政治与经济上的孤立和封锁，以及与苏联东欧社会主义国家的经济同构，也决定了新中国只能在半封闭的状态下发展内向型经济，这意味着中国必须依靠自身实行迅速而大规模的资本积累来启动工业化进程，有限和分散的农业剩余几乎是我们获取这种积累的唯一途径。为了加速工业化，中国就需要建立起一个高度集中的计划经济体制，以确保国家拥有强大的资源动员和配置能力，而新民主主义经济体制不能满足这样的要求。所以，新中国很快开始了由新民主主义经济向苏联模式的社会主义经济过渡。

因此，当国民经济恢复任务金本完成，中国从1953年转入大规模经济建设后，如何解决建设资金不足、农业拖工业化后腿的问题就突出出来，在还没有解决“温饱”的条件下实行优先发展重工业战略，“集中力量办大事”的计划经济体现出它的优越性。从“一五”计划开始，集中力量进行156个建设项目为中心的、限额以上的694个建设项目，通过改造原有产业结构并建立新的基础产业，同时设立飞机制造、汽车、拖拉机、发电设备、矿山设备、重型和精密机器等产业部门，大大提高了产业结构的完整性；1958-1965年，相继建设了电子工业、石油化工、原子能等一系列新兴工业部门；1966-1978年，工业继续保持了较快的增长速度，钢铁工业、重工业得到优先发展。经过二十多年的工业化建设，“我国在旧中国遗留下来的‘一穷二白’的基础上，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。”[1]

记者：如您所说，计划经济体制的形成与其说是中国工业化的结果，不如说是为了突破“贫困陷阱”、加快工业化步伐的手段，那应该怎样评价新中国第一个历史时期的计划经济呢？

武力：按照马克思主义经典理论对计划经济的描述，计划经济应该建立在资本主义创造的、并且其已经不能容纳的生产社会化基础之上的，是通过全社会成员共同占有生产资料，并在国家的统一计划下按照社会需要进行生产和消费。这种制度可以避免资本主义制度下的因生产资料私有制、生产无政府状态和市场竞争所造成的浪费和“两极分化”，使社会生产力和社会公平都达到前所未有的高度。但是，由于中国的经济落后，还是一个传统农业人口占很大比重的前工业化国家，因此当计划经济建立起来后，人们就发现要实现原来预期的计划经济优越性，将是非常困难的。就中国来说，首先，中国还处于工业化前期，传统农业和小生产者所占比重还很大，远没有达到生产的社会化程度。因此，计划经济赖以发挥优越性的关键——足够信息的及时获得和及时处理问题，就成为制订正确计划的最大难题。而且这种困难显然几乎看不到因工业化的进展和计划人员的加强而可以明显改善。

毛泽东、刘少奇、周恩来、陈云等第一代领导人也认识到计划经济的弊病。例如刘少奇就指出：“社会主义经济的特点是有计划性，是计划经济，但是实际社会经济活动包括各行各业、各个方面，有几千种、几万种、几十万种。国家计划不可能计划那么几千、几万、几十万种，只能计划那么多少类，结果就把社会经济生活搞得简单了、呆板了。”[2]因此在1956年中共“八大”上，陈云提出的运用市场调节补充计划管理的不足和李富春提出的指令性计划和指导性计划并用的主张，得到全党的认同。但是，在1958年到1978年的20年里，受“左“的错误影响，市场调节和指导性计划基本上被排除在政府调控经济的手段之外，此间的五年计划，虽然没有一个计划是正式通过和确定下来的，但是实际上都是带有指令性的计划，成为各级政府和计划管理部门管理经济的参照指标。

从客观上来看，制定计划的方法也有问题。第一个五年计划时期，我们是学习苏联的计划制订方法，即以主要产品平衡的方法来制订五年计划和年度计划。但是由于当时我国农业还是靠天吃饭，并且在国民经济中占很大比重，因此即使计划数字很精确，仍然有许多不确定的因素。正如毛泽东在1964年6月讨论“三五”计划时所说：“过去制定计划的方法基本上是学习苏联的，先定下多少钢，然后根据它来计算要多少煤炭、电力和运输力量，再计算要增加多少城镇人口、多少福利；钢的产量变小，别的跟着削减。这是摇计算机的办法，不符合实际，行不通。这样计算，把老天爷计算不进去，天灾来了，偏不给你那么多粮食，城市人口不增加那么多，别的就落空”。[3]从编制第二个五年计划开始，我们试图探索符合中国实际的计划方法，但是这个探索并不成功，到1978年改革开放时止，除第一个五年计划外，我国始终没有制定出一个正式的五年计划。

另外，在计划经济体制下，人们处于自上而下的金字塔型的权力等级中，不仅自主的权利很小，企业和个人能力很难充分发挥，而且其工作绩效也很难与其收益挂钩。例如新疆石油管理局独山子炼油厂厂长段振廷在1979年就说：“我们厂游泳池的两个看门的退休老工人，利用工余时间拾些破砖头，盖了两间没有顶棚的更衣室。这本来是件好事，可是银行却找上门来，指责你没有事先报计划。”[4] 于是在计划经济体制下，就普遍存在着缺乏激励机制的问题。正如当时流行的一副对联所描写的那样：“人财物各有所管，产供销互不见面”，横批是“书记难当”。[5]中共中央也看到了这种弊病，曾经实行过两次权力下放改革，但每次都是“一放就乱”，不得不重新回到中央集权。

1958年以后，随着人民公社化运动的发展，农村经济中的指令性计划管理不断加强，管理形式趋于单一，农民的自主决策和农产品的自由交换微乎其微。当经济发展受挫之后，在1961－1964年的调整阶段市场与自由贸易的作用一度得以发挥，适应市场松动和改进计划工作的要求，国家计委一度重新提出计划管理的多元性，包括：指令性的、指导性的和参考性的。提出对集体所有制和全民所有制企业的计划要有所区别。对全民所有制的企业和事业实行直接计划，对集体所有制的农业和手工业实行间接计划。国家对农村公社只下达农产品的收购计划，并对粮食。棉花、油料等主要农业生产指标提出参考性的安排意见。手工业的供产销计划，中央只管少数同国计民生；有关的重要产品，其他产品均归地方管理。对于手工业生产单位生产的小商品和农村人民公社、农民个人生产的土副产品，应当在商业部门的统一领导下，运用价值法则，通过供销合同和集市贸易来促进生产、活跃交流，保证全国生产和消费的需要。[6]但是经济刚刚恢复，上述改进的方式尚未实施，就进入了“文革”。“割资本主义尾巴”的运动使农民少量的家庭经营被取缔，在“农业学大寨”、“以粮为纲”的口号下，生产队在农业经营中，连农作物的品种、种植面积、产量均受计划制约。不仅农民没有自主权，“三级所有、队为基础”中的生产队也失去了自主权。在城市，国有企业也被管的死死的。

但是，1978年以前的计划经济体制固然存在着上述问题，但是这种体制也的确实现了部分预期目标，例如确保了剩余索取和投资达到了最大限度，并建立起独立的工业体系和强大的国防工业。根据发展经济学和“贫困陷阱”假说，一个国家经济起飞的重要条件之一是投资超过GDP的11%。旧中国经济最好的1931～1936年，资本积累率6年中有4年为负数，最高的1936年也仅为6.0%。[7]而新中国1978年以前的资本积累率远远高于11%，最低为1963-1965年的22.7%，最高为“四五”计划时期的33.27%，被认为最合理的“一五”计划时期则为24.2%。

由于中国的计划经济不是建立在资本主义经济高度发达基础之上的，它的建立不是要解决生产社会化与生产资料私人占有的矛盾，而主要是为了加快工业化步伐，这实际上成为中国计划经济的主要目标，即解决工业化的资金积累问题、优先发展重工业问题、高积累下的社会稳定问题等。计划经济的上述任务，在一定程度上使得计划经济本身的作用不是体现在能否准确地计算社会生产与需求之间的平衡和资源的最佳配置，而是表现为最大限度地动员社会资源，加速工业化步伐，实现赶超战略。从这个角度观察问题，计划经济本身所表现出的低水平和粗放型、随意性很大的管理，就显得不那么重要了，重要的是这种自上而下的行政性管理所具有的最大限度集中资源用于工业化的特性。这可以说是计划经济为什么能够在中国形成并持续了20年之久的主要原因。

简单地说，50年代形成的计划经济，在当时起码适应了中国追求高速工业化和建立独立工业体系的需要，它具有以下两个市场经济体制在短期内无能为力的作用：（1）在经济落后的条件下，保证了高积累和优先快速发展重工业，建立了比较完整的独立的工业体系和基础设施(最突出的是水利工程)。（2）在经济落后和高积累的情况下，除了在个别非正常时期外，保证了人民的基本生活和社会安定。还应该看到，20余年的计划经济体制，虽然管理水平很低，力不从心，但是毕竟提高了中国政府管理经济的能力，积累了丰富的计划管理经验教训。这一点对于改革开放以后中国政府的宏观经济调控，保障国民经济的持续快速增长起到了一定作用。

记者：1978年以来的经济改革，从根本上来说，就是实现了从社会主义计划经济向市场经济的转型，一方面是政府由“无所不能”的全能型政府向“有所不为”的效能型政府转变；另一方面，则是市场机制由小到大，由弱到强，实现了由“辅助”、“补充”作用到基础性作用，再到决定性作用的飞跃。对于这个过程，您可以给我们作一个大致的描述吗？

武力：计划经济的合理性及其优势，是随着经济发展而呈现处递减趋势的，尤其是在战争危险降低、国际形势发生有利于我的变化时，这种权力高度集中、剩余高度积累、运行高度紧张的体制弊病就越来越突出，越来越不利于调动各种因素的积极性。这是1978年开始经济体制改革的大背景。

由于在经济落后和严峻国际环境下为实现超常发展而建立起来的计划经济体制的弊病，与长期形成的经济结构失衡、人民生活水平长期徘徊交织在一起，因此加快经济发展就成为首要的、也是突破固有观念最强大的武器，也是全党和全国人民改革的动力。因此1978年开始的改革不仅从体制的薄弱环节、也是原有体制束缚最大、生活最困难的农业和农民开始的。以“家庭联产承包责任制”为主体的农村改革，不仅见效快、成效大，也为后来的改革起到了开辟道路和示范的作用，这种农村生产关系的深刻变革，实际上已经突破了计划经济。

1978-1991年的经济体制改革，就政府与市场的关系而言，一方面是恢复了市场机制并且不断扩大调节范围，二是政府的职能从全能型向效能型转变。由于改革计划经济体制首先是从过去束缚最多、危机最深的农业开始，而家庭联产承包责任制的巨大成效和乡镇企业的“异军突起”不仅从根本上改变了农村经济的微观机制，也为城市改革提供了榜样和示范。于是，在“让一部分人、一部分地区先富起来”的诱导下，加上“放权让利”的制度和政策保障，于是在80年代形成了一个自下而上的诱致性变迁为主的强大动力，中国共产党终于在80年代突破了单一公有制和按劳分配这两个过去作为社会主义经济制度基石的理论束缚，从而为建立新型的社会主义市场经济发展道路奠定了微观经济基础。

在这个阶段，单一公有制和计划经济条件下的政府原有经济职能主要是从两个方面逐渐消解的。第一，放权让利，给原有公有制经济自己活动的空间；允许非公有制经济和“三资”企业存在和发展。这个方面以农村改革最为突出，成效也最大，从1979年开始推行农业生产经营责任制（“大包干”）到1983年取消人民公社，不过5年的时间。在城市，国营企业的改革推进虽然不快，但是从简政放权到推行“承包制”，也扩大了企业的经营自主权和对利润的分享。这种政府放松对公有制经济的控制和剩余索取，尤其是农村，应该说是调动了农民和企业的积极性，是80年代经济高速增长的动力之一。在公有制经济体制内改革的同时，政府还通过实行对外开放、鼓励城市待业人员自谋职业和农村“专业户”的发展，并对他们网开一面，让市场机制去调节。于是，在公有制外形成了一个极具活力的经济成分。

第二，逐步放松对整个经济的行政控制，退出部分领域让市场机制替代调节。在这个方面，政府的指导思想经历了从“计划经济为主，市场调节为辅”的主从结构，到“计划管理与市场调节相结合”的板快结构，再到“政府调控市场、市场引导企业”的上下结构，最后1989年又回到“计划经济与市场调节相结合”的含混提法。但是，上述指导思想毕竟反映出政府越来越多地将原来由自己直接管理的领域让度给市场调节。即使在1989年至1991年治理整顿期间，市场化仍在推进，如粮食流通体制的改革、证券市场的建设等。

总之，1978年实行改革开放以后，经济体制改革最先遇到的问题仍然是计划体制的僵化，而在这方面无论从理论上还是经验上，都认识到引入市场机制的必要，陈云在1956年中共八大上提出的计划经济为主、市场调节为辅的主张也随着他主持中央财经委员会工作而成为改革初期的指导思想，并体现在1982年中共十二大提出的“有计划商品经济”。这个思想随着改革的深入，市场机制发挥作用的范围不断扩大，效果突出，尤其是受农村经济改革成就的鼓舞，到1987年的中共十三大终于提出了“政府调控市场，市场引导企业”的计划与市场有机结合的体制设想，实际上，这个设想已经具备了社会主义市场经济的内涵了，由于当时党内外对市场经济的属性认识还不统一，这与社会主义市场经济只差一层窗户纸了。

但是随后出现的经济过热、经济秩序混乱、价格扭曲导致的政府机关和干部经商潮，特别是1989年的“北京风波”和治理整顿，使得党内外都出现对市场化改革方向的怀疑和动摇。中国关于政府与市场关系的探索再次处于一个十字路口。

1992年初邓小平在视察深圳、珠海经济特区时对社会主义的描述以及对市场经济的解释，对于结束1989年以来党和政府在计划与市场关系上的含混认识，重新确立市场化改革方向起到了催化剂的作用。时任中共中央总书记的江泽民1992年6月9日在中共中央党校的讲话中谈到社会主义市场经济与计划的关系，指出：“社会主义经济从一开始就是有计划的。在人们的脑子里和认识上，一直是很清楚的，不会因为提法中不出现‘有计划’三个字，就发生了是不是取消了计划性的疑问”。9月召开的中共“十四大” ，根据改革开放以来的理论探索和实践，将中国特色社会主义理论发展到一个新的高度，使中国的经济体制改革有了明确的目标，即建立社会主义市场经济体制。

中共“十四大”以后，经济体制改革进一步深入，改革在全面推进的基础上，重点由过去的增量改革、产品市场改革为主，转向以存量改革、要素市场改革为主(即资金市场和劳动力市场)，国有企业改革、建立资金市场和劳动力市场、转变政府职能，成为1992年以后改革的三大主要任务，而加入世界贸易组织、财政转型和转变发展方式，则成为促进市场化改革的动力，到20世纪末，我国基本上建立起市场经济的框架。

记者：您自90年代中期发表有关政府与市场关系的论著以来，多次强调政府与市场的关系和各自发挥作用的边界不是固定不变的，而是因时、因地、因事变动不居的。那您怎样看待十八届三中全会提出的市场起决定性作用的论断？以及在这个前提下如何认识政府和市场发挥各自作用的边界？

武力：2012年11月召开的中共十八大，针对改革开放30多年来政府职能转变与市场经济体制存在的问题，又一次提出了通过改革促进政府经济职能转变，从而进一步促进中国经济发展方式转变和保证全面建设小康社会目标的实现。十八大报告提出：“深化改革是加快转变经济发展方式的关键。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”为此，要求“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善宏观调控体系，完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。” 2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”《决定》对下一步政府职能转变与市场体系建设提出了具体的要求，划分出各自发挥作用的边界。这里就不赘述了。

我在这里想说的是：总结新中国64年来经济发展中政府与市场关系的演变，尤其是改革开放35年来政府与市场关系的演变，不难发现：无论是改革开放以来经济与社会的快速发展成就，还是收入差距过大等问题，都与能否正确认识和处理政府与市场关系紧密相连，而这个关系并不是固定和一成不变的，它是动态的，因时、因地、因事、因发展水平而变动。

就经济社会发展中政府与市场的经济职能而言，政府的宏观调控与市场的经济调节均是现代经济发展的必需。新中国64年来，经历了由计划经济到社会主义市场经济的转变，由仅用政府“看得见的手”到政府与市场两手“双管齐下”，后者显然效果更好，更有利于“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”

20世纪80年代以来，在世界范围内，一方面，计划经济的破灭和出于对“政府失灵”的担忧导致市场“迷信”盛行，以“新自由主义”为代表的许多学者大力呼吁让政府回归到古典主义的“守夜人”角色中来；另一方面，“市场失灵”，特别是2008年的世界金融危机，又使人们对政府经济职能寄予厚望。政府与市场的关系就仿佛跷跷板的两头，要么此起彼伏，要么此伏彼起，难以协调和平衡，至今仍然是一个没有解决对策难题。但是，正如“市场失灵”并不必然导致政府过度干预，同样“政府失灵”也并非必然要求构建不受干预的市场。实际上，政府经济职能绝不是要不要权力或其大小的问题，也不是简单的职能强化或弱化的问题，而是政府与市场职能如何正确分工、各就其位、各得其所的问题。

今天，中国的经济发展与10年前相比，战略机遇期的内涵与条件都发生了很大变化，从出口来看，不仅发达国家经济增长乏力，而且中国参与经济全球化、承接国际产业转移的某些有利条件，特别是劳动力成本低廉、环境要求宽松的优势已经明显弱化；从国内投资来看，劳动力无限供给的“人口红利”正在消失，资源价格正在攀升、环境制约越来越大，产能过剩问题严重，房地产拉动难以为继，这些都使得经济发展成本明显上升，从而制约了投资效益提高，这已经从经济增长减速的趋势中得到证明。因此中国未来经济发展不得不靠“以人为本”的扩大内需和转变发展方式，而这两点都必须以理顺政府与市场的关系为前提，尤其是实现政府职能的转变为关键。这也是党的十八届三中全会强调市场起决定性作用和全面深化改革的根本原因。

从1978年改革开放算起，中国的市场化改革已经历了36个年头，社会主义市场经济体制框架已经建立起来，但是从政府与市场关系的处理来看，任务仍然没有完成，改革正处于进行时。一方面，政府经济职能转变还没有实现，越位、缺位、错位问题还很多，在消除市场失灵的宏观经济调控方面还存在很多问题，中央政府与地方政府的关系还没有完全理顺。中央政府的宏观调控问题，转移支付的有效使用问题，地方政府的财权与事权不一致问题，国企的垄断问题。另一方面，市场建设还任重道远，市场诚信失范、秩序混乱、不公平竞争、价格扭曲等市场经济体制不成熟的表现随处可见。对企业违法行为有效监管和消除负外部性的能力还很弱。主要是市场监管问题，企业的外部性（尤其是环境问题）、社会责任，政府的监管不到位。

总之，中华民族几千年来所形成和积淀下来经验和智慧，中国近代以来所经受的痛苦和教训，中华人民共和国前30年的艰辛曲折探索，都使得中国共产党在1978年改革开放以后，在极为错综复杂的环境和人均资源非常匮乏的条件下，形成了中国特色社会主义理论、发展道路和基本制度，初步建立起社会主义市场经济，再一次向全世界证明社会主义是可以与时俱进并有着巨大优越性。今天，从十八大以来新一代领导集体的一系列改革思想、部署和措施来看，在解决政府与市场关系这个世界性难题方面，中国是有可能走在世界前面的，因为中国特色社会主义的优越性，不仅体现在其拥有一个与时俱进、奉行“三个代表”和实践“科学发展观”的强大党和政府，而且其市场经济也比资本主义具有更大的包容性，可以充分发挥国有经济、集体经济、私营和个体经济、外资经济的积极作用，可以有机地融入全球化的世界经济并获得共赢，可以充分利用国内外各种资源，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发。

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