最高法：违法强拆赔偿不应低于合法征收可得补偿
在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。行政法规和规章之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。
根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。沈阳市人民政府办公厅98号通知规定“拆迁住宅房屋，实施货币补偿的，补偿标准在被拆迁房屋市场评估价格基础上上浮20%-30%。根据因违法强制拆除被征收人获得的行政赔偿不应低于合法征收获得补偿的基本原则，行政赔偿应当包含被征收人依照地方行政规范性文件在合法征收中可获得的优惠。（Jlls）
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【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第638号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）沈阳市和平区人民政府。住所地：沈阳市和平区十一纬路76号。
法定代表人田家，该区区长。
委托代理人韩耀竹、陈双春，辽宁华恩律师事务所律师。
被申请人（一审原告，二审上诉人）王娜。
再审申请人沈阳市和平区人民政府（以下简称和平区政府）因被申请人王娜诉其强制拆除房屋并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年1月5日作出的（2015）辽行终字第00303号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年6月3日立案审查，并于2015年10月20日下午在本院第二巡回法庭第二法庭公开询问，再审申请人和平区政府的委托代理人陈双春、被申请人王娜到庭参加询问活动。案件现已审查终结。
和平区政府申请再审称：1、二审适用（2005）行他字第5号《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》，参照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿错误。本案属于集体土地征收房屋拆迁，应参照土地管理法有关征收集体土地房屋的补偿标准予以赔偿。2、一、二审判决采信评估结论认定赔偿数额证据不足。本案评估基准日为2014年4月，而涉案房屋拆除的时间为2011年1月，评估时点的市场价值远远高于拆除时的市场价值，也高于评估时点同类地块上房屋的市场价值；评估时涉案房屋已不存在，无法进行现场勘查，但评估却采信了被申请人单方介绍的装饰装修情况；涉案房屋是为了安置村经济集体内居民的安置用房，根据国土资发（2004）234号《关于加强农村宅基地管理的意见》文件规定，只有户籍为该村的居民才有权购买并享有相关权利，而被申请人户籍并不在该村，购买该房本身就违法，应属无效，权属是否合法存在争议。3、二审判决根据沈阳市人民政府办公厅发布的沈政办发（2010）98号《关于进一步做好城市房屋拆迁补偿安置工作的通知》（以下简称98号通知）将被申请人住宅房屋在评估价基础上再上浮25%予以赔偿，适用法律、法规错误。98号通知中所规定的上浮是针对正常拆迁安置时房屋的市场评估价格而言，并不适用于本案强制拆除后诉讼时的市场评估价格，二审判决扩大了98号通知的适用范围。4、二审判决认定租房损失无证据支持，无法律依据。被申请人并未提供证据证明租房损失已经实际发生，二审以补偿安置费用标准作为租房损失依据，于法无据。请求：撤销原一、二审判决，依法改判。
王娜询问中口头答辩称：二审判决证据充分，遵循了填平补齐原则。如果违法赔偿付出的代价还要小于合法补偿付出的代价，就是鼓励违法。请求依法驳回和平区政府的再审申请。
本院经审查认为，和平区政府在未与被申请人就补偿安置达成协议、未经批准征用土地的人民政府作出安置补偿裁决的情况下，没有法律授权，即自行强制拆除被申请人房屋的行为，违反法定程序、超越法定职权，二审生效判决业已确认该行为违法，双方当事人对此并无异议，本院亦予以认可。房屋征收过程中，行政机关违法拆除被申请人房屋，造成相应的房屋价值、屋内物品以及因房屋被强制拆除而形成的房租等实际损失，行政机关依法应当予以赔偿。和平区政府申请再审的理由不能成立，分述如下：
一、关于参照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿问题
（2005）行他字第5号《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款亦规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”最高人民法院上述答复意见和司法解释的精神实质是一致的，即，在集体土地征收过程中，如果未同时对被征收的集体土地上的房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。司法解释之所以作如此规定，其目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案中，涉案房屋所在的集体土地于2007年5月被征为国有，但此时并未对地上房屋进行征收补偿。至2010年9月30日和平区政府发布沈和拆公（2010）5号征地拆迁公告，决定对涉案房屋进行征收，2011年1月和平区政府将涉案房屋予以强制拆除。征收时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，基本实现城镇化，完全符合最高人民法院上述答复和司法解释的适用条件。鉴于此，二审判决参照国有土地上房屋征收补偿标准予以行政赔偿，并无不当。
二、关于以决定赔偿时的市场评估价予以赔偿问题
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部发布的建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”也就是说，在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。行政法规和规章之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。根据这一立法目的，如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。否则，因违法强制拆除房屋行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收支付的补偿数额，其实质效果是鼓励行政机关违法强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除房屋的情形下，人民法院以决定赔偿时的市场评估价格对被征收人予以行政赔偿，符合房屋征收补偿的立法目的。和平区政府主张应当以拆除时房屋的市场评估价格予以赔偿，理由不能成立。至于和平区政府提出的评估价格远远高于评估时点同类地块房屋的市场价格问题，因其未提供充分证据予以证明，本院不予支持；由于和平区政府违法强制拆除，造成被申请人对房屋装修损失情况无法举证证明，评估机构根据被申请人单方介绍的装饰装修情况，在合乎情理的范围内作出评估，不违反行政诉讼证据采信规则，和平区政府对评估报告装修损失提出的质疑，理由不能成立；涉案房屋是被申请人于2002年3月5日从沈阳市东陵区长白乡西夹河村建房办公室处购买，相关手续齐全，和平区政府以被申请人户籍不属于土地所属村，无权购买涉案房产为由，主张涉案房屋权属存在争议，与事实不符，理由亦不能成立。
三、关于市场评估价基础上上浮25%予以赔偿问题
沈阳市人民政府办公厅98号通知规定“拆迁住宅房屋，实施货币补偿的，补偿标准在被拆迁房屋市场评估价格基础上上浮20%-30%。具体比例由有关地区或单位根据拆迁项目所处区位、被拆迁房屋不同户型等实际情况确定。”沈阳市人民政府令第46号《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十四条规定：“征收住宅房屋，实施货币补偿的，补偿标准在被征收房屋房地产市场评估价格基础上上浮20%-30%。区、县（市）人民政府应当根据征收项目所处区位、被征收房屋不同户型、建筑年代、结构等实际情况确定具体上浮比例。”上述规定一脉相承，是沈阳市政府制定的一项惠民政策，目的是维护被征收人的合法权益，该规定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产市场价格的基本原则，依法有效。根据上述规定，在正常的合法征收过程中，征收住宅房屋，被征收人能够获得在市场评估价格基础上上浮20%-30%的优惠。根据因违法强制拆除被征收人获得的行政赔偿不应低于合法征收获得补偿的基本原则，行政赔偿应当包含被征收人依照地方行政规范性文件在合法征收中可获得的优惠。本案中，二审判决结合案件实际情况，在市场评估价格的基础上，酌定上浮25%予以赔偿，较好地保护了被申请人的合法权益，判决结果依法有据，合乎法理和情理。和平区政府主张98号通知不适用于本案，理由不能成立。
四、关于租房损失的赔偿问题
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（五）项规定，“根据日常生活经验法则推定的事实”，“法庭可以直接认定”。也就是说，依据生活常理能够推定的事实，无需当事人举证证明。本案中，尽管被申请人未举证证明房屋被强拆后实际支付了房租，但是，在居住房屋被强制拆除的情况下，被申请人必须要另找生活居住的地方。无论是租住他人房屋，或者另行购房居住，还是投亲靠友借住他人家中，在获得赔偿之前，被申请人因失去原有住房另行安排住处的损失都是实际存在的。即便是投亲靠友，未实际支出房租，客观上房租损失也是依然存在的，只是亲朋好友免除了被申请人的房租损失而已。而在法律上，并不能因为亲朋好友的馈赠而免除侵权人的赔偿责任。因此，根据经验法则可以推定：在房屋被强制拆除的情况下，被申请人的房租损失是必然存在的。据此，二审判决在被申请人未出具实际支付租金证据的情况下，认定租金损失存在，符合行政诉讼事实认定的基本规则。房租损失的具体金额认定应当科学合理，以保障被征收人的基本居住条件为原则。沈阳市政府办公厅发布的98号通知规定：临时安置补助费18元／平方米，按照被拆迁房屋的建筑面积计算，每户每月最低600元，最高1000元。二审判决以该安置补偿标准为基准，结合案件实际情况，酌定租房损失为每月900元予以赔偿，判决结果依法有据，本院应予支持。
综上，和平区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回和平区政府的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 李明义
审判员 汪国献
二〇一五年十一月十三日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3、国有土地上房屋征收与补偿条例
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
4、（2005）行他字第5号《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》
重庆市高级人民法院：你院（2004）渝高法行示字第47号《关于赵建请求撤销重庆市沙坪坝区国土资源局责令其拆除房屋交出土地行政决定一案的请示》收悉。经研究，答复如下：原则同意你院第一种意见，即行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。
5、法释（2011）20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第十二条征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。
征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。
6、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第六十八条下列事实法庭可以直接认定：
（一）众所周知的事实；
（二）自然规律及定理；
（三）按照法律规定推定的事实；
（四）已经依法证明的事实；
（五）根据日常生活经验法则推定的事实。