“小切口与大问题”：背后的故事（五）

“领导高度重视”：中国故事的一个镜头

庞明礼

一、我为什么会关注“领导高度重视”

在官方的话语体系中，“领导高度重视”是一个高频词汇。在工作布置的时候，通常说“我们要高度重视某某工作”；在处理突发事件的时候，往往也会说“事件发生之后，某某领导高度重视……”；在总结经验的时候也经常会说，“此项工作的出色完成得益于某某领导的高度重视”。

可见，“高度重视”是一个具有明显职业人格特征的词汇，也是一种常用的公共管理方式。然而，学术界对这个词就没有那么重视了，在“知网”上并没有检索到直接以“领导高度重视”或“领导重视”为研究对象的学术论文。那么，为什么政府部门的高频词汇，而学术界却没有“高度重视”呢？我觉得，这或许是一个值得关注并进行研究的问题。

后来的两次经历对我完成这篇文章起到了很大的帮助，并且把我带入到研究“公共治理的中国故事”中来。

2017年5月起，我有幸成为武汉市治庸问责办主办、武汉广播电视台承办的“行风连线”节目的点评嘉宾。这档节目将武汉市的15个区政府、35家市直部门、6个人民团体、9家公共服务企业、6家医疗卫生机构逐一请进直播间，听取市民的意见建议，解决实际问题。三年来，我在这个节目上听到最多的词汇也就是“高度重视”了。比如，武汉市人力资源和社会保障局在2017年9月上线时强调“对企业退休人员基本养老金待遇问题高度重视”；武汉市城市管理执法委员会督察总队2018年4月强调“高度重视投诉人反应问题”；武汉市蔡甸区2019年7月强调“郝胜勇区长高度重视节目中反应的问题，带领相关部门负责人先后前往各个问题现场，研究整改方案，要求迅速整改到位”；武汉市财政局2019年9月强调“为做好行风连线节目，局领导高度重视，提前一个月研究部署上线工作”……这些视听冲击让我不断地去思考“高度重视”的学术价值。

2018年4月，我有幸前往湖北省某市挂职财政局副局长、党组成员，实际体验、亲自参与了大量“领导高度重视”的公共事务。在这期间，我边工作边思考，边思考边写作，并于2018年8月完成了论文的初稿《政策模糊与官员行为空间：一个对领导高度重视逻辑的梳理》。同时，这一年的挂职工作经历对我的学术研究产生了重大影响，让我对很多公共管理的基本问题有了一些反思，这些将在我以后的论文中逐渐呈现。

二、我是怎样处理理论与实践关系的

我当时对我的论文初稿很满意，甚至有点得意，自认为既然学术界对这个问题的研究极少，那我能把这个事儿说清楚已经不容易了。于是，我带着这篇文章去参加了在深圳大学举办的第八届公共治理青年论坛。陈文兄安排我做一个大会发言，让我讲讲这篇文章。我精心准备了PPT，在规定的时间内把这篇文章的主要观点讲了出来。

下来后，志明兄问我这篇文章发表了没有，我说没有。他告诉我说，11月23日将在上海交通大学举办“小切口•大问题”工作坊（第2次会议），邀请我将这篇文章带过去参会。我知道第1次会议是在中国人民大学开的，我没有参加。那么参加这次会议，我就属于昌武兄讲到的“编外人员”[1]。

现在回过头来看，参加这个会议需要有极强的心理素质。这次会议让我深刻认识到当好一个学者需要“脸皮厚”。我的文章被批得一塌糊涂。与会专家比较一致的意见是：我只是把这个现象发现了，总结了，那有什么理论价值呢？没有学术性！而且，领导重不重视，并不一定和政策模糊有关。

很明显，没有学术性怎么可能称之为学术论文呢？然而，我当时是不认同他们的评价的。我觉得，公共管理学是一门实践性很强的学科，而中国又有其独特的国情。很多公共管理的理论产生于西方，它未必能指导中国的实践。我们不能发现一个实践现象，就一定要找一个西方的理论来解释它。那岂不是为理论而理论？为此，我们展开了激烈地争论。我想，发明“唇枪舌剑”这个词的先贤一定是个英雄，这是一个最好地诠释会场气氛的词！

冷静下来之后，我开始慢慢地消化、吸收他们投给我的“火药”。其实，我过于强调了国情，忽略了公共管理理论的科学属性。科学的最大特征是可复制性，如果一个公共问题在世界范围内存在的话，那么中国的实践也能产生普世的理论。理论在解释普遍性的公共问题时，也就没有国界了。

事实上，领导重视并不是中国特有的，任何一个国家都会将其所存在的社会问题分步骤地去解决，领导重视哪个问题，这个问题就会被优先解决。文宏兄告诉我说，“注意力分配”理论可以很好地解释我这个问题。这个理论的基本原理是：面对众多纷繁复杂的社会问题，决策者有限的注意力，决定了那些只有得到决策者关注的社会问题，才能进入政策议程。经济社会处在不断发展变化过程中, 决策者对具体议题领域的注意力配置会有差异。不同领域的注意力聚焦，意味着政策议程的设定；相同领域不同的注意力聚焦，通常与政策理念强弱及政策动机大小密切相关。[2]

受此启发，我觉得有必要对论文题目进行修改：删除“政策模糊”，加入“注意力分配”，这便形成了发表时的论文题目——《领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式》。相应地，我对文中内容也基于同主题一致的考虑进行了大幅度修改。

三、中国学者要“讲好中国故事”

在一年的挂职工作经历中，我最大的感触是学者（理论、应然）与官员（实践、实然）常常不能对话。二者的思维方式不同，话语模式不同，行为方式也不同。

比如，对于“领导高度重视”这种治理方式，学术界从应然的角度自然少不了批评。其基本逻辑是：领导高度重视本质上是一种“人治”，依靠领导手中的行政权力形成纵向的压力传导机制，解决某个特定的社会问题或社会现象。这就意味着对其他社会问题的不够重视，必然导致“头痛医头、脚痛医脚”，无法完全、彻底地解决普遍存在的社会问题，也会在社会中助长“官本位”的不良风气。公共管理学者大多会认为，在依法治国的大背景下，要更加强调法治的规模效应。问题就在于，一个公共管理学者并没有给出一个管理学的建议，而是给出了一个法学的建议。我来自中南财经政法大学，和很多法学界的人打过交道。这些学者显然更清楚法律手段的优缺点，甚至比公共管理学者更能理解当下中国需要类似于“领导高度重视”这样的管理方式。因此，我们与其对政府时时事事批判，倒不如多一点肯定，多给点建议，让这种管理方式的负作用小一点，更好地发挥其应有的作用。

同时，在挂职期间，我真正领略了地方官员的智慧与才干，有时候甚至自愧不如。改革开放后的中国发展太快了，政策变化也太快了，出现了大量的“新人新办法、老人老办法”，也就造成了很多“历史遗留问题”。这些问题处理起来都很棘手，即要考虑依法行政，不能与现行法律、法规、政策相冲突，又要考虑人文关怀，还要把问题解决好，至少不激化。

地方官员往往会拿出一个看似不那么完美、甚至是有明显瑕疵，但是很有现实可行性的解决方案。学者们往往就会抓住其中的瑕疵进行批判，而对其大量合理性的措施选择性失明。其实，地方官员对现行解决方案的问题都非常清楚，只是基于现状反复权衡利弊的折衷而已。因此，公共管理学者需要先理解、再改进，而不是想着彻底解决，要学会“讲好中国故事”。

事实上，“讲好中国故事”不仅仅是媒体人的责任，也是学者的责任。当我们天天在批判我们的管理方式不好时，我们的治理绩效却很好。作为学者，就需要总结我们的治理经验。正像习近平总书记2016年5月17日《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》中要求的那样：

“要着力提出能够体现中国立场、中国智慧、中国价值的理念、主张、方案。我们不仅要让世界知道‘舌尖上的中国’，还要让世界知道‘学术中的中国’、‘理论中的中国’、‘哲学社会科学中的中国’。”

因此，从2017年开始，我决定进行学术研究转向，研究公共治理的中国经验。如果说“公共治理的中国经验”是一部电视剧的话，那《领导高度重视：一种科层运作的注意力分配方式》只能是一个片段，甚至只是一个镜头。我相信，只要学术界共同努力，都对这部电视剧的制作贡献自己的智慧，那一定会是一部人类文明史上的佳作。

四、学者要勇于认识到自己的无知

大学老师都比较喜欢说教，而且总能找到很多理由证明自己是对的。事实上，从行为的角度来看，我们似乎自圆其说的观点在现实中可能会产生更差的绩效。当我们批评现实时，我们只是不喜欢现在的状态，但并不代表我们会有更好的方案。因此，很多时候我们应该向一些优秀的领导干部学习，不仅仅是学习其严谨务实的态度，以及落实党和政府方针政策的执行力，更应该学习他们在面对不完美的现实时如何卓有成效地开展工作，切实推动社会的点滴进步和改良。在挂职期间看到大量“反理论”并且长期存在的现象，让我慢慢地认识到也许“存在即合理”，现在更是让我觉得自己或许应该成为一个“被批评者”，虽然我们习惯于批评别人，不喜欢甚至无法接受别人的批评。下面我举几个例子。

比如，公共治理的中国实践缺乏理论指导。经济学家常常批评公共管理学者说：“你们既没有理论、也没有方法！”显然公共管理学者并不会认可，但仔细想想有一定的道理。经济学已经形成了较为成熟的学科体系和丰富的研究方法，而《公共管理学》教科书常常将公共管理的研究对象理解为“各种公共管理现象及其规律的学科”。这种理解过于宽泛，也就没有研究对象了，更没有自己的理论体系。

在这种情况下，公共管理学者更喜欢用西方的理论来解释中国的实践，往往会得出“应然”的结论，当“实然”与“应然”不匹配时，批评便接踵而至。问题在于，这种被批评的管理实践却产生了极佳的绩效。因此，我个人认为，中国正在创造基于发展中国家实践的、属于发展中国家的治理理论，这恰恰是为解决人类问题提供的“中国智慧和中国方案”！

再比如，公共政策的非科学性。针对性、可行性、清晰性的政策，往往会被认为是科学的政策。但是，中国幅员辽阔，各地的差异性较大，中央政策难以兼顾全国各地的实际情况。为了兼容中央政策权威与地方治理的自主性，政策不清晰、非科学便是一种常态。事实上，恰恰是这种非科学，给了地方政府较大的自主空间。与此同时，还将社会矛盾的焦点集中于地方、化解于地方，客观上有利于社会稳定。

还比如，信权不信法。我猜有学者肯定看到这个标题都想批评，但这就是现实。原因何在呢？理论上的解释其实很简单，那就是行政手段比法律手段更有效率。恰恰是通过这一系列的权力运作，快速化解了改革进程中的一系列问题和矛盾，才能进一步凸显改革的成效。

因此，作为一个学者，我觉得我们应该认识到自己的无知，意识到我们对政府的了解是有不足的，有偏差的。理论研究者应该认识到，政府与学校是不一样的，公务员与学者也是不一样的。学者可以坐而论道，说出来的话不会对社会产生实际的后果。但是，政府必须要解决实际的问题，裁决不同人的利益和需求。

严格来说，没有无可挑剔的政府，按照学者的标准来看，政府部门肯定有这样那样的缺点和不足，跟理想的模式还差得很远，但当时当下，这可能这是最合适的安排，包含了很多合理性，也是暂时没有办法改变的。而就在这里面，包含了大量值得研究的经验，值得发展成为具有中国特色的理论典范。

因此，我们批评政府及其官员的不足的时候，也要看到我们自己存在的不足。有些问题如果交给我们自己来处理，也有可能会更加糟糕。尤其要注意的是，批评现实问题的同时，必须要看到这些问题可能还有其合理的理由。抱持一种同情性理解的态度，也许更加有利于我们客观认识现实，也有助于做出更接地气的研究来。或许，这是我挂职期间的最大收获。

最近，我正在和研究生们合作撰写一系列类似文章，比如，《开会：一种公共治理任务的科层传递方式》、《“施粥”：一种城管执法的注意力分配方式》、《尺度拿捏的艺术：一个对城管与摊贩互惠行为的解释》、《表态：一种地方官员权力遵从的言语行为方式》、《“先行先试”的次优绩效及其扩散机制：以W市生活垃圾分类政策为例》、《“齐抓共管”的绩效偏差及其变通策略：基于W市生活垃圾分类试点的案例研究》等等，希望把通过行政手段完成公共治理任务的过程讲出来，规律总结出来，我称之为“公共治理的中国故事”。

五、“小切口•大问题”工作坊的会风值得推广

最后，我想谈谈学术会议的会风问题。

其实，“背后的故事”必须要提到“小切口•大问题”工作坊。志明兄在《小切口•大问题背后的故事》中将这个会议的过程讲得很清楚了，这里我想谈谈“会风”。

每到下半年，各种学术会议满天飞。有些学术会议办得非常好，可以提供很多研究的思路和启发。当然，也有些学术会议，就是个会议，没有了学术的味道。更像是宣传、报告，没有了讨论，没有了对话。还有些学术会议，取名叫“论坛”，但是在会议讨论时，成了表扬与自我表扬、吹捧与相互吹捧的场所，会风实在是不够好。

“小切口•大问题”工作坊的会风确实值得点赞，甚至是值得推广。也许是因为大家都熟悉的原因，与会学者一开始就没有好听的语言，不看身份，不论出身，只探讨学术，可谓是“炮火连天”。有时候，自认为自己从事的是“天底下最受人尊重的职业”，在这个会上感受不到一丁点的尊重和肯定，心理素质不好的，恐怕是有点受不了。但是，这种会才叫学术会议，才能知不足而后努力，才最有利于学者的成长。因此，我非常感谢志明兄的邀请，感谢《中国行政管理》杂志社的支持，让我有机会成为这次学术盛宴的受益者之一。

顺便做个广告，2019年11月2日，第十届公共治理青年论坛将由中南财经政法大学公共管理学院承办。南开大学的尚虎平教授在“公共治理青年论坛群”里说：“第十届十全十美，谁不去开会谁是小狗。”

我更愿意理解成这是青年学者的情怀。曾经一群年轻的学者聚在一起，以文会友，坚持批判和自我批判精神, 发现了这个平等、对话、思辨、共进的学术会议。此次会议，我们更愿意借鉴“小切口•大问题”工作坊的会风，让学术更有生命力，为中国公共管理学术界的年轻人提供更有价值的学术平台。期待大家来参会，期望大家珍视批评。

11月2日的武汉，我们不见不散。

参考文献

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[1]颜昌武. 刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架[J]. 中国行政管理, 2019(4).

[2]文宏,杜菲菲. 注意力、政策动机与政策行为的演进逻辑——基于中央政府环境保护政策进程 (2008—2015年) 的考察[J]. 行政论坛, 2018(2).

作者：庞明礼，中南财经政法大学公共管理学院教授

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