城市化新形势下的人口与房地产调控

近年来，我国部分大城市制定了以控制人口总量、降低市区人口密度为导向的人口管理政策。控制人口总量的政策主要基于一个认识：大城市发展中集聚效应的正向作用逐渐减少甚至阻碍城市发展。

学术界对此还存在不同的观点。反对人口继续往大城市聚集的学者主要认为目前人口已经超过了城市的最优人口规模，继续增长只会抑制城市发展。

另一些学者认为，从长远来看，人口继续聚集仍然会对城市发展产生促进作用。尽管目前可能存在城市规划跟不上城市发展等问题，但这些问题会在人口继续聚集的过程中自行解决。大部分学者认为还是应该继续促进人口向大城市聚集。

1 城市化与人口流动的新形势

综观全球人口空间布局的规律，城市化一般经历三个阶段：第一阶段是人口向大城市集中，一般发生在社会生产由农业向工业转变的过程中；第二阶段是人向城市圈集中，第三阶段是人口向市中心集中，这两个阶段一般发生在社会生产由制造业向服务业转变的过程中，后者更是服务业高度发达阶段的产物。当前，我国城市化进程呈现出新的特征。

1.1 人口流动区域分化明显

从人口流入地看，近年来我国人口流动的区域格局出现明显的分化：一线城市中的北京、上海因外来人口受到限制而放缓，深圳、广州的人口吸引力最强；重点二线城市吸引能力增强；传统制造业发达的城市人口吸引力减弱。

人口流向变动与我国经济结构调整有关，也与行政手段的干预有关。尽管人口向一线城市和区域中心城市集聚的速度整体放缓，但这一趋势并未改变。

我国北京、上海的集中了全国1.6%和1.8%的人口，相较于国际大都市，它们一般集中了全国10%-20%的人口，未来人口向大城市集聚的空间仍然很大。

1.2 城市群正在成为城市化的新载体

对比国际城市发展的路径，城市发展越来越多地从单一发展向城市群发展转变，以城市群为主导的城市化浪潮方兴未艾。

在城市群中，一线城市与周边中小城市经济、人口、交通、产业的关联性越来越高，城市圈的形态格外明显。大城市及周边城市成为吸纳外来人口的重地。

1.3 大城市人口向郊区延伸

目前，我国北京、上海正在经历郊区化，在行政力量的作用下，市中心人口增速和占比出现下降，郊区人口数量出现上升。

1.4 人口向大都市中心回流

在经历郊区化之后，人口存在向都市中心回流的态势。人口向市中心回流，主要是由于城市中心更新改造后提升了宜居性。尽管行政手段能够将部分公共资源分散到中心之外，但并不会降低中心的吸引力。

2 当前人口管理方向和政策上存在的问题

2.1 对人口规模与集聚存在误解

人口快速集聚固然会对城市有限的自然资源、基础设施、公共服务造成挑战，但这些问题的产生并不能简单地归结为“人多”,而在于城市在自然资源、基础设施、公共服务供给方面存在的失衡。

城市交通拥堵一方面是因为居住区域与公共资源、就业区域的分离，另一方面是因为交通基础设施的不完善。

2.2 人口向外疏解会加剧职住分离

基于人多导致城市病的认识误区，一些城市以控制人口总量为目标，通过行政手段疏散所谓的低端产业，整治低端的居住空间，以疏散城市中心人口。这一政策与人口向城市中心集聚的规律相背离。

第一，服务业经济和就业天然地向市中心集中。服务业的分布离不开“人”这个核心，只有市中心才能满足多样性的服务消费需求。

第二，以教育和医疗资源为代表的城市公共服务集中在市中心。

产业、就业、公共资源向内集聚与居住向外扩散的矛盾必然产生一种结果--更多人住在郊区但每天到市中心上班或接受教育、医疗服务，这就加剧了交通压力。

因此，将中心人口向外疏解与人口流动的方向相背离，表面上看降低了市中心人口密度，但并不会缓解“城市病”,反而会加剧城市职住的分离。

2.3 减少房屋供给控制城市规模会推动房价上涨

为严格控制北京大城市规模，北京对城市用地实施减量供应，住宅用地尤其是市中心住宅用地更是减少到历史最低水平。

除了总量减少，政府有意通过调整土地供应将人口引向郊区。

减少住房供应与人口集聚的规律向背离，加剧了房地产市场房屋紧缺的问题，房价上涨的一致性预期前所未有的高涨。在这种近乎刚性的预期下，真正的住房需求得不到满足，少数投资性需求通过资金杠杆购房，不断推高房价。

3 结论与政策建议

基于城市化与人口流动的新形势，针对当前城市人口管理与房地产调控中存在的问题，我们认为，“大城市病”的根源并非人口的集中，而是城市的规划管理与人口集中的趋势不相符。城市发展规划应当符合人口的空间分布规律。人与资源的矛盾要在城市发展中解决，而不是减少人口数量。

基于以上讨论，本文提出以下六点建议：

第一，顺应城市化发展形势，通过市场和技术的手段引导人口有序分布。

第二，优化产业和公共资源区域合理布局，推动职住平衡。

第三，根据人口流动规律科学调控房地产市场，满足新市民居住需求。

第四，加强城市圈人口与房地产的协同调控，促进城市圈互联互通。

第五，推进城市更新，改善市中心的居住条件。

第六，利用大数据实现科学规划精准管理。

*本文为删减版，原载于中国城市规划协会会刊《城乡规划》杂志2017年第5期。

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