《世界经济》2023年第11期|中国政策试点的优化方向：从“单一模式”到“双重模式”

作者：金刚、尹衍斐、沈坤荣，南京大学商学院

刊期：《世界经济》2023年第11期

原标题：国家试点与地方试点的协同：来自学生营养改善计划的证据

本刊网址：www.jweonline.cn

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作为一个幅员辽阔且区域差异显著的大国，中国在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中面临典型的大国治理难题，肩负治理规模与治理负荷的巨大挑战。为了应对这一挑战，在经济社会发展的各个领域，中国政府广泛应用政策试点。根据试点主体的不同，政策试点一般有国家试点模式和地方试点模式之分。理论上，国家试点模式依赖中央政府单一主体，虽然能够保障政策的统一性，但由于注意力缺乏往往会忽视地方多样性；与之相反，地方试点模式虽然能够有效利用地方私有信息和灵活执行空间，但可能会偏离政策初衷，直接威胁政策的统一性。

然而，上述理论推测迄今还缺乏经验证据的有力支撑。现有研究在分析中国政策试点时侧重于讨论地方试点模式，较少关注实践中同样重要的国家试点模式，尤其缺乏比较两种试点模式的量化研究。因此，对于政策试点实践中出现的两种模式，一些重要的问题尚未得到确认：国家试点与地方试点模式之间的关系是互补还是替代？为了最优化政策试点的全局效果，应该选择单一的国家试点模式或地方试点模式，还是两者协同的双重模式？如果有必要采用双重模式，那么什么地区应该选择国家试点模式，什么地区又应该选择地方试点模式？厘清这些问题可以为实践中试点模式的具体选择提供理论指引，从而有助于破解大国治理中政策统一性与地方多样性的权衡难题。

本刊于2023年第11期推出金刚、尹衍斐和沈坤荣撰写的《国家试点与地方试点的协同：来自学生营养改善计划的证据》。该研究以学生营养改善计划为例，利用该计划实践中同时出现国家试点和地方试点模式这一特征，在同一政策内容下对这两种模式的政策效果及其差异进行了对比分析。研究证实了前述理论推测，国家试点模式与地方试点模式不是非此即彼的关系，而是各有利弊且互为补充。概言之，地方试点模式的政策效果受到地方财政能力和地方官员偏好的干扰。虽然国家试点模式能够避免这些不足，但其成本效益又低于地方试点模式。因此，在大国治理中，相比一刀切地采用国家试点或地方试点的“单一模式”，因地制宜采取国家试点与地方试点协同的“双重模式”能够取得更加显著的政策效果。

该研究的边际贡献主要体现在三个方面。第一，现有关于中国政策试点的文献要么集中于定量评估某一项具体政策试点的效果，研究结论缺乏一般性；要么倾向于采用定性方法探讨政策试点发生机制和内在逻辑等一般性问题，研究结论缺乏证据支撑。不同于这两类文献的做法，该研究着眼于中国政策试点模式层面的分析，且采用计量分析方法为不同试点模式的特征提供了经验证据。第二，现有文献侧重于讨论地方政府主导的地方试点模式，鲜少关注中央政府主导的国家试点模式。该研究不仅补充了关于国家试点模式的分析，而且在同一政策内容下将国家试点模式与地方试点模式进行了全面比较。第三，该研究还丰富了免费营养餐政策的相关研究。无论从覆盖规模还是支持力度来看，中国的学生营养改善计划都是目前全球同类政策之最。该研究对中国学生营养改善计划展开评估并提炼其中的政策经验，不仅为免费营养餐的政策效果提供了新证据，而且为其他发展中国家开展类似项目贡献了中国智慧。

该研究的政策启示包括：作为大国治理的主要抓手，政策试点的优化方向在于兼顾国家试点与地方试点两种模式的优势与不足，注重利用中央和地方两个积极性，总体上采用因地制宜的“双重试点模式”而非一刀切的“单一试点模式”。具体来说，在地方财政能力较弱或地方官员激励扭曲的地区，建议以中央积极性为主导，采用国家试点模式保障政策执行的基本效果；而在地方财政能力较强且地方官员激励相容的地区，建议以地方积极性为主导，采用地方试点模式促进治理效能的显著提升。除此之外，在试点实践中还需针对具体试点模式“补短板”。在国家试点模式下，应注重搭建第三方信息共享平台，畅通自下而上的信息披露与反应渠道。同时鼓励地方政府加强执行层面的主观能动性，不断提高治理效率。在地方试点模式下，应注重发挥基层组织、基金会以及各类慈善团体在基本公共服务供给中的重要作用，探索政府支持与社会参与的协作模式。同时推行强有力的“一票否决”问责制度，遏制地方官员潜在的扭曲行为，不断加强治理能力。

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