全面把握“三权分置”深化农村宅基地制度改革的路径研究

摘要：当前，城市发展建设用地短缺与农村人口流失而宅基地闲置形成的矛盾日益突出。农村宅基地改革，是推动新时期解决“三农”问题和城市未来发展的重要举措。建立和完善宅基地的“三权分置”制度，提高农村宅基地利用价值，缓解城市建设用地紧张，是我国当前农村土地制度改革中必须要解决的重中之重。结合我国农村宅基地的现状和问题，深入解读“三权分置”政策，提出全面深化农村宅基地制度改革的对策。

关键词：“三权分置”；农村宅基地；制度改革；

2018年中央一号文件在乡村振兴战略框架中确立了农村宅基地“三权分置”的理念，同时进一步提出了要做好农村宅基地的确权工作，需积极探索合理的农村宅基地利用途径和退出机制，有效推进农村宅基地“三权分置”制度的实施。近年来，地方政府不断探索“三权分置”改革，积极响应国家号召，适度放活宅基地使用权，明确所有权、承包权、经营权主体。

1 农村宅基地现状

1.1 农村宅基地闲置情况较为普遍

在前期实施的农村宅基地制度下，农民可以通过申请，利用法律程序无偿获得永久性的宅基地。在家庭人员发生变动后，一家有多处宅基地的情况很普遍。同时，由于缺乏行之有效的农村宅基地管理制度，农村宅基地的建筑面积和选址地点时常出现混乱，容易引起邻里纠纷。根据数据可知，当前近80%的农村年轻劳动力在家里停留的时间不超过1个月，年轻人或外出上学或在外务工，导致农村大多数宅基地空置，造成极大的资源浪费。

1.2 农村宅基地流转混乱

尽管现行制度对宅基地流转给予了政策导向，但实际操作中，受各种因素的影响，导致农村宅基地流转形式和方法混乱。其一是个体或村集体之间的流转，比如“城中村”、城市郊区的农村“小产权房”等。其二是在规定范围内政府主导的流转，比如城市建设用地置换等。有些流转没有经过相应审批，会出现“隐形流转”现象，是不受国家法律保护的，一旦出现纠纷，政府很难介入管理和整顿。

1.3 农村宅基地流转无有效保障，农民利益受损

大多数农民受“安土重迁”的传统观念影响，不愿意轻易改变自己的居住环境，特别是类似于祖宅这样的“宅基地”更是意义重大。同时由于农民收入偏少，普遍依赖于农作物种植，收入不够稳定，宅基地流转以后，农民担负着“背井离乡”的心理压力，补偿、户口迁移、定居、再工作等问题都是限制性因素，影响着宅基地流转制度的推进和改革。

2 农村宅基地限制流转导致的问题

2.1 限制了宅基地经济潜力

农村宅基地一直是保障农民居住权的底线，为维护社会稳定发挥着不可磨灭的作用。随着中国社会主义市场经济不断发展和城镇化建设进程不断加快，宅基地的可交易角色定位越来越明显。农民也逐渐改变了原来的陈旧观念，越来越追求经济价值。我国过去实施的宅基地相关管理制度，限制了农村宅基地的经济潜力，也阻碍了土地资源的优化配置。

2.2 限制了城乡一体化发展

由于城市土地归国家所有，所以城镇居民出售房屋宅基地不受任何限制，符合法定程序和流程即可。农村土地归属权是村集体，农村宅基地流转就不可避免地受到各种限制。在城乡一体化统筹协调发展的新形势下，过去实施的农村宅基地管理制度或多或少影响了农民的收入，也延缓了农村向城镇转变的速度。

3 对“三权分置”的解读

2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调要落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，同时保障农民房屋财产权和适度放活农民房屋使用权，即农村宅基地“三权分置”。

3.1 必须守住农村宅基地集体所有权的底线

推进农村宅基地改革的最关键一点，是要明确农村集体宅基地的所有权不能动摇，否则就是越过了农村宅基地改革的底线和红线。这不仅关系到农民的权益和村集体的集体利益，更是对我国土地公有制性质的坚持。我国特有的性质决定了土地公有制的性质，土地公有制的性质决定了农村宅基地归集体所有。如果改革越过了红线，国家就会丧失对土地的控制，进而会影响村集体和农民的权益。改革是否公平、稳定，要看改革是否能坚守住底线，是否能带来发展，是否能为农民带来利益。

3.2 重在保障农民权益

农村宅基地“三权分置”改革中，比较困难的一个环节就是对“资格权”的认定。这涉及一个问题，即如何界定在当地定居的人是否属于农村集体成员，特别是性别和婚姻这两个因素在农村集体成员认定和宅基地资格权认定中影响巨大。一般而言，成年男子分家独立生活或结婚组成新的家庭，是拥有宅基地资格权的，这没有什么分歧，大家都普遍认可。但是入赘的女婿和外嫁的女儿新组成的家庭是否拥有宅基地的资格权往往会引起争议和矛盾冲突。一些“重男轻女”的陈旧思想和外来人口能否融入集体的问题，是影响宅基地资格权认定的影响因素。除此之外，还有对“资格权”的理解和具体实施，可能会因人而异、因村而异，出现偏差。按照“三权分置”的理论思想，违规占用不属于村集体宅基地“资格权”的范畴，整改无非就是补偿钱款或者解除占用，但是无论怎么处理，都会引发农民和村集体的矛盾与冲突，进而引发一系列社会和民生问题，那宅基地改革就会得不偿失。所以必须从社会稳定的大局出发，不可冒进，更不可造成“一刀切”的局面，要一步一步地推进改革进程，保障农民的合法利益不动摇。

3.3 放活宅基地使用权，允许市场机制发挥作用

当前，我国农村宅基地和住房存在一些迫切需要解决的问题，比如一些农民没有在宅基地盖房，但却存在“一户多宅”的现象，宅基地在分配中出现混乱；有些地方出现部分房屋长期闲置甚至荒废，但还有人继续占用耕地建造住房的现象，农村宅基地和农户住房的供求不平衡。

适当放开农村宅基地和农户住房的使用权，积极发挥社会主义市场机制在农村宅基地和住房分配、调控中的作用，是解决农村宅基地和住房供求失衡的有效方法。要发挥市场机制的作用，必须具体问题具体分析，有针对性地解决出现的问题和情况。比如常年外出打工甚至定居外地不常回村的人员，可以促使其名下的宅基地和住房适度流转，避免闲置而荒废；对于个别农村居民大量离开的现象，可以推行复垦计划，退房还耕，再次有效利用；可以另辟蹊径，因地制宜，流转地理位置比较好的宅基地和住房，开发乡村特色旅游业，增加村集体和农民个体的收入。

3.4 改革必须坚持的重点在于发挥制度综合效能

在实践中，不仅要从“三权分置”的权力和功能的不同维度深化农村宅基地改革，而且要从“三权分置”的全局出发，全面把握深化农村宅基地的改革。农村宅基地“三权分置”的改革，是要使每项权利和职能在其范围内发挥应有的作用。具体的实践操作中，不能将“三权分置”简单地分为“一权”或“两权”，也不能仅通过加强农村宅基地管理就理解为是实现了促进农村宅基地“三权分置”的改革。

具有多种经济和社会功能的农村宅基地与农户住房，不能简单地实行私有化，这不仅与我国的社会主义制度相背离，而且必将离改革的初衷越来越远。全面把握和深化农村宅基地“三权分置”改革，是要使这一制度创新实践的同时解决多重矛盾冲突，发挥其应有之义。农村宅基地改革，必须在社会主义基本制度下反映出对农民的最有效保护；必须在市场经济体制下发挥其应有的资源要素属性，能够适度流动并有效发挥市场机制的作用，实现最优分配，成为社会经济再次稳中求进的动力。

4 农村宅基地“三权分置”的对策

4.1 攻克宅基地流转的阻力

农村宅基地“三权分置”制度的重点是激活农村宅基地使用权，其目的就是要克服农村宅基地使用权在转让过程中遇到的各种障碍，并逐步废除不合理的歧视性规定，如“身份限制”“区域限制”等，让城市居民和其他当地农民可以适当自由地参与农村宅基地使用权的流转。

4.2 进一步完善农村保障体系

社会保障体系建设的作用之一是弱化宅基地的影响，促进宅基地解放，从而充分发挥其潜在的经济价值。政府应当积极树立典范，对配合宅基地改革的农民给予奖励，通过提供就业培训、确立保险机制等方式，逐步弱化农民对宅基地的依赖，解决农民的后顾之忧。

4.3 灵活调整宅基地流转收益的分配方式

乡村振兴的根本目标是保障农民的利益，使农民致富。要不断增强对参与主体的认识，灵活调整和纠正利益分配的方式与方向，不断加深农民对宅基地改革的参与度，进一步提高农民在利益分配中的主体地位。在政府的正确指导下，以农民的自身意愿为前提，以保护农民的利益为基础，充分考虑各方的参与和贡献，建立和完善灵活的宅基地流转收益分配机制。同时，在持续实践的过程中，要注意积累经验，积极鼓励村集体和村成员达成双赢的局面。（作者单位：农安县国土资源局巴吉垒国土资源所 农安县不动产登记中心；本文来源《山西农经》 2021，(05)）

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