农村宅基地“三权分置”下农房抵押贷款的多层法律激励

摘要：农村宅基地制度改革是我国新一轮土地制度改革的重要组成部分。宅基地“三权分置”是在原有宅基地所有权、使用权的“二元”基础上变为宅基地所有权、使用权、资格权的“三元”框架。宅基地三权分置以前，农房抵押贷款已在全国各试点县市推行，但存在政策激励缺乏稳定性机制、激励措施缺乏有效性针对性等原因，造成农房抵押贷款效果不佳。基于角色理论明晰政府在农房抵押市场构建中的功能与定位，以及基于激励理论建构多层法律激励模式，具有理论价值和实践意义。坚持对地方政府、金融机构、农村集体、农户及经营主体采用绩效考核、容错纠错机制与问责制结合；坚持政府担保基金、分类金融创新与差异化金融监管相结合；坚持明晰规范的农村集体产权和管理职责并与农民权利实现机制、监督机制相结合；坚持利益保障机制、分类激励与有偿退出机制相结合；坚持市场激励、供应链机制与长效机制相结合等，以保障农村宅基地改革顺利落实和主推乡村振兴措施的有效实施，形成“政策-实践-立法”的良性协同和制度健全。

关键词：宅基地三权分置；农房抵押；乡村振兴；多层法律激励

一、问题的缘起：农村宅基地改革政策与试点实践的差距

作为改革政策和农村土地改革成果固化的《中华人民共和国土地管理法》，于2019年8月修订并于2020年1月1日实施。其中涉及农户宅基地的内容主要集中在该法的第62条，核心变化在于“户有所居”的正式入法。从权利谱系看，“户有所居”所体现是农户成员的居住权。同时，该法明确了农户住房的财产权益保护和实现等内容。从改革的初衷及现有农村宅基地三权分置的预设目标来看，农房抵押方式进行流转以实现农户财产权仅依据政策激励机制而缺乏法律激励，是造成农房抵押贷款效果不佳，甚至是更具深远意义的农房抵押流转市场尚未形成的一个重要原因。

二、试点县市农房抵押贷款的现实考察与归因分析

（一）试点县市农房抵押贷款的现实考察

从2016年农房抵押贷款试点在全国59个县市展开到2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”，既是基于两年农房抵押贷款实践经验基础上的深化改革，更是对相关试点效果不理想的政策回应。

从农房抵押贷款试点县市的实践经验看，尽管各试点县市通过政策或规章等形式为农房抵押贷款提供了政策导向和激励机制，但实践中依然存在农房抵押贷款实效不佳、有待提升的局面。这一局面集中体现在确权颁证比例较低、抵押贷款比例不高、宅基地流动效果不佳、抵押物处置面临困境等方面。

（二）试点县市农房抵押贷款效果有待提升的归因分析

1.农房法律内涵与政策内涵的不一致，当下改革缺乏法律制度支撑，是造成农房抵押抵款效果不佳有待提升的重要原因

农房从字面意义比较容易形成一种仅从身份或地域上的当然解释。但从我国法律规定和近年来的政策文件界定上看，存在较大差异。出现了法律上明确规定的“农民房屋”和政策上多次强调的“农民住房”的内涵和外延上的不一致。

2.农村宅基地及住房的功能重叠且价值评估难题，是造成农房抵押贷款效果不佳有待提升的又一原因

我国农村宅基地及其农户住房（房屋）的功能具有综合性，造成这一特性的有历史的原因，也有政治、社会、文化等因素。从下面表1中我们概要列举了农村宅基地及其农户住房（房屋）等权利束的框架，其背后的功能相对更加复杂（见图1）。

表1：农村宅基地“三权分置”改革前后农村宅基地权利束的对比

图1：“三权分置”下农村宅基地及住房的权利功能

3.农村宅基地改革试点县市政府的政策激励有效性和法律化水平较低，且激励途径及措施较为单一，是造成农房抵押贷款效果有待提升的关键因素

从农村宅基地改革试点县市的整体情况来看，地方政府均通过专门文件或机制对农房抵押抵款等一系列改革进行政策支持和激励（具体见表2）。这些政策文件的激励方式和措施、制度机制设计绝大多数是以政策等灵活性易变性的正式制度作为依据，缺乏法律强制性、可预期性的法律制度支撑。其二，各试点县市的政策、机制各有侧重、激励措施单一，且更多的是行政干预或隐性干预下的单向激励。

表2：典型试点县市政策激励措施统计表

三、宅基地三权分置下农房抵押贷款的法律激励：关键、模式与措施选择

（一）角色理论下的政府定位：农房抵押市场有效性的关键

政府作为国家政治机关、治理机关和重要制度供给机关存在多重角色，必然面临角色冲突和角色调适，这是角色理论的核心内容。我国经济改革趋势和政府调节实践背景下，政府在多重角色和多重功能交叉下，应定位于规则和机制供给者（法治环境、政策导向和法律制度及规则机制设计等）、市场机制有效发挥的维护者、保障者、适度干预者（对有违市场有效配置资源等行为的规制）。基于此，在建立和健全农房抵押市场的过程中，政府应该坚守政策导向、规则提供的职责定位，严格依照法律规定推进市场建设，而不能代替市场。

（二）激励理论下农房抵押抵款的多层激励模式

激励理论强调无论是物质激励还是精神激励，亦或是显性激励、隐性激励，其背后的逻辑均表现为利益、资格或机会。从激励模式看，我国的法律激励方式主要有三种类型：着眼于权利、义务、责任的分配，着眼于成本、收益的配置，着眼于资格、待遇、荣誉方面。

图2：农村宅基地三权分置下农房抵押抵款多层激励模式架构

基于上述理论分析和农村宅基地三权分置下利益关系主体的多重性，及改革所带来的经济社会法律价值交叉，农村宅基地三权分置下抵押贷款法律激励更需要基于激励目标、激励主体与对象、激励方式等方面进行综合设计，即多层双向激励（具体见图2）。

从激励目标来看，农村宅基地三权分置及农房抵押的最直接的目标在于增加农户财产收益，并盘活农村建设用地存量，而长远目标则侧重于农村建设用地、集体经营性建设用地入市等为主要内容的农村土地制度改革作出尝试，进而为乡村振兴和农村经济发展提供资源和制度基础。从激励方式来看，现有的制度文本和激励模式侧重于通过政策等形式的倡导性规定以及单一且单向的激励模式，这种现有模式距离法律激励还存在不小差距，同时也是前述我国农村宅基地三权分置下农房抵押贷款效果不佳的根本原因。

（三）农村宅基地三权分置下农房抵押贷款多层法律激励的措施选择

对于农村宅基地所承担的功能，不同利益主体有不同的理解，但从农村宅基地改革目的看，国家和政府所赋予农村宅基地功能属于综合性的，欲实现图2中的多重效果，其中的经济效果则是相关利益主体的共同追求，只不过各自的利益重心不同。以利益主体为主线进行制度构想并着重强调以下方面。

第一，明确规定绩效考核、容错纠错机制与问责制结合，规范对地方政府的激励和地方政府对其他主体的激励，以解决农户住房及相关产权登记确权低效和制度供给不足等问题。农房抵押贷款的前提是产权清晰且没有争议，这就需要根据《物权法》《不动产登记条例》等法律法规进行权利确认和公示。

第二，坚持政府担保基金、分类金融创新与差异化金融监管相结合，规范并激励金融机构开展农房抵押贷款业务及金融机构创新规则机制等便利措施，激励农户进行农房抵押以解决金融机构、农户及其他主体参与积极性不高和农户住房价值评估难题等问题。

第三，坚持规范明晰的农村集体组织产权和管理职责，并坚持与农民权利实现机制、监督机制相结合，将农村集体组织的权利主体地位、权利范围、责任等内容细化规范化，以解决农村集体权能缺失和激励不足等问题。

第四，坚持利益保障机制、分类激励与有偿退出机制相结合，激励农户住房财产权的实现方式多样化，地方政府、金融机构根据农户住房的实际状况、结构位置等情况进行分类激励，基于资格权的有偿退出机制要科学广泛建立，共同构成农房抵押贷款的法律激励机制。

第五，坚持市场激励、供应链机制与长效机制相结合，激励市场主体积极参与乡村振兴，通过承包、项目开发等方式带动农房抵押业务开展。

四、结论与延伸

无论是强调宅基地“三权分置”下宅基地“资格权”的具体化与“三权”权能结构优化等促进农村宅基地所有制改革的完成，还是强调慎重稳妥推行农房抵押贷款的政策，提倡在基本农房抵押贷款政策完善、法律层面保障落实的基础上，采用一种“间接”的调整思路，即以加快“人的城镇化”进程为依托，通过逐步实现城乡公共服务均等化，引导城乡人口与要素双向对流，在农民分化程度提高的同时，自然会通过分化本身及代际调节效应实现农房抵押贷款需求的释放，其背后的逻辑取向均是需要对包括农房抵押在内的农村宅基地改革进行法律激励和规制、权利完善与保护。（本文来源：《中国不动产法研究》 2020年第1辑）

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