针对耕地上建房执法主体的探讨与建议
2020年1月1日，新《土地管理法》颁布实施后，农业农村部门承接农村宅基地相关工作。在《土地管理法实施办法》等实施条例尚在修订过程中，针对农业农村部门在宅基地执法范围上，依据《土地管理法》法律条文、相关政策文件，个人理解如下：
农业农村部门职责范围：
《土地管理法》第62条第7款：“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”，明确农业农村部门职责范围。
宅基地改革和管理工作具体职责：
根据中央农村工作领导小组办公室 农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号）、农业农村部 自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。
农业农村部门执法范围
《土地管理法》第六十七条第二款规定：“县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查，明确农业农村部门执法的范围。
综上所述，农业农村执法部门只负责对违反宅基地的行为有权进行查处。
什么是“农村宅基地 ”？
农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。
耕地类型、土地类型划分
根据《土地管理法》第4条第1款：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。第2款：“农用地包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。
综上所述，宅基地属于建设用地之一，耕地属于农用地，二者地类类型不同。因此，农业农村部门无权对在耕地上违法建房的行为进行查处。
农业农村部门宅基地执法法条
《土地管理法》第78条：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋（注意这里没有让其恢复土地原状的处罚措施）。
土地管理法第78条执法范围存在的争议
目前，全国各地的自然资源部门与农业农村部门对《土地管理法》78条中的非法占用“土地”建住宅的，中的“土地”理解存在很大争议。自然资源部门认为，这里所指的土地是指所有的土地，包括农用地（含耕地）、建设用地与未利用地。而农业农村部门理解这上面所说的土地，无疑就是宅基地，是建设用地范畴。全国不同地区司法部门认定也不同，同样存在着上述两种观点。
对此，自然资源部门及农业农村部门均给予答复：农业农村部对十三届全国人大三次会议第9458号《关于解决农村宅基地违法占用耕地查处职责交叉问题的建议》答复意见；自然资源部对《关于政协十三届全国委员会议第4182号（资源环境类266号）提案答复意见：“要加强与各部门之间的沟通，争取通过《土地管理法实施条例》修订、加快完善相关法律法规、司法解释，对执法有关问题予以明确”。
《土地管理法》第5条、62条、75条、77条明确自然资源部门的执法职责
《土地管理法》第5条，国务院自然资源部门统一负责全国土地的管理和监督工作。
《土地管理法》第62条第一款，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法管理法律、法规的行为进行监督检查。
《土地管理法》第75条，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟、或者擅自在耕地上建房、挖砂、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理。（这条包括擅自在耕地建房的行为明确在2019年12月9日自然资源部办公厅印发《自然资源部行政处罚事项清单的通知》（自然资办函【2019】2191号）内容，121项处罚事项中的第2项中，另根据自然资源部2021年第4182答复意见再次肯定适用至今）。
《土地管理法》第77条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”
违反77条，重要一点还提到了：“违反土地利用总体规划将农用地（包括耕地）转为建设用地的，限期拆除并恢复土地原状。”恢复土地原状目的是为了切实保护耕地，与立法目的相同。而在耕地上违法建房（所有房屋类型）行为首先违反了土地利用总体规划、城乡规划等，对应第77条法文，由自然资源主管部门负责处理有法可依。
据上述：77条与78条的关系，77条是适用对所有在土地上违法行为进行处罚，执法主体是自然资源主管部门，78条是对违反宅基地的违法行为进行处罚，执法主体是农业农村主管部门，违反第78条，处罚手段不包括恢复土地原状，也说明了此处不应为耕地。符合78条的宅基地违法行为，由农业农村主管部门负责查处，不符合78条款的其它土地违法行为，依据《土地管理法》第62条、77条由自然资源部门进行查处，合法合规。
综上所述，依据《土地管理法》第62、75、77条及2019年自然资源部行政处罚事项清单的通知，在耕地上违法建房行为，由自然资源部门进行处罚有法可依、有法可行，也与《土地管理法》立法目的相符，切实保护了耕地。
结合全国乱占耕地建房专项整治工作提出建议
宅基地违法用地问题量多面广，历史久远，形成原因复杂，处理不好就会以点带面，影响到整个农村社会的和谐稳定，对于大量的存量问题各级政府相关业务部门都应根据各自职责，积极稳妥处置。
针对职责交叉的问题，各部门间争议不断，急于移交职责交叉的案件，推诿扯皮，造成不良影响。对于这种局面，建议如下：
一是对于处理“存量问题”(2013年1月1日至2020年7月3日之间发生的乱占耕地建房行为)，要充分结合全国乱占耕地建房专项整治工作这个契机，加强部门间的沟通协作，把握好原则，将符合条件的历史遗留问题应纳尽纳入“问题台账”中，共同把乱占耕地建房专项整治工作做好，做到位，保质保量，等待国家出台相关政策后再分类分步进行处置。这样，一切问题、矛盾都会迎刃而解。即稳妥处置了“存量问题”，也有效避开了部门间的矛盾争议，共同维护农村社会的和谐稳定。
二是对于处理新增问题（2020年7月3日之后发生的）以及2013年1月1日之前存在的存量问题及上访纠纷案件。依据《城乡规划法》《中华人民共和国信访条例》《土地管理法》等法律法规相关政策文件，依法落实基层政府属地责任，各级政府要履职尽责，稳妥处置相关问题。对于涉及部门多、历史久远、情况复杂的有关宅基地问题，协调、组织、自然资源部门、农业农村部门等相关业务部门共同处置，保持工作的连续性、稳定性，合情合理合法，避免激化矛盾，问题上传，保持农村社会和谐稳定。
以上观点仅为个人理解与建议。（作者单位：丹东市农业综合行政执法队）
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