农村宅基地制度改革的政策梳理与重点要求

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，标志着我国“三块地改革”正式进入试点阶段。宅基地制度改革是三块地改革中进展最慢的，也是最艰难的。2018年，宅基地“三权分置”的提出为宅基地改革指明了方向，即宅基地所有权归农村集体所有，宅基地资格权归农户所有，这两个权利是底线要求，没有改革余地，所以宅基地制度改革重点是放活宅基地和农民房屋使用权。

（一）政策梳理

一是宅基地使用权确权登记颁证。2015年国土资源部批准15个县市作为农村宅基地制度改革试点。2016年中央一号文件提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作。2017年中央一号文件提出全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

二是建设租赁住房试点。2017年也是宅基地改革快速推进的一年，宅基地试点从15个扩大到33个。8月，住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》印发，启动租赁住房试点，并确定了13个改革试点城市，分别为北京、沈阳、郑州、合肥、南京、武汉、上海、杭州、成都、广州、肇庆、佛山、厦门。试点城市均为租赁住房需求较大，村镇集体经济组织有建设意愿、有资金来源，政府监管和服务能力较强的城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

三是宅基地“三权分置”。2018年中央一号文件首次正式提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地“三权分置”的提出，旨在加快补足农地制度改革中宅基地这块最短板，增强新时期农村发展新动能。

四是全面试点阶段。2017年11月，中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，强调在已经试点的33个基础上，再次拓展宅基地改革试点范围。2019年9月11日印发的《中农办农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)明确，农村宅基地管理和改革是党和国家赋予农业农村部门的重要职责，具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。2020年8月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在保留原有33个试点县市区的基础上，扩大到100个县市区和3个地级市，时间跨度2年。《试点方案》指出，本轮试点是为了进一步破解农村宅基地制度改革的深层次矛盾和问题，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。试点地区在确权登记发证基础上，围绕宅基地有偿使用、自愿有偿退出、完善宅基地管理等方面进行制度探索。一是确权的宅基地，可与房屋一同申请贷款；二是超标的宅基地，可授权有偿使用费；三是退出的宅基地，可整理支持发展乡村旅游等产业。

（二）宅基地使用权获取方式

一是转让与出租。探索建立农村宅基地使用权转让制度，这将派生出有偿使用费、租赁费等，从而增加农民财产性收益。资格权人将一定年限的宅基地使用权转让或出租，获取出让金或租金，承租者获得宅基地使用权。在乡村建设行动中，允许更新改造后的村庄农户宅基地使用权可以在本市集体经济组织成员间跨村转让并办证。

二是退出与入市。实行宅基地使用权有偿退出，退出的宅基地，通过村庄整治和拆除复垦，产生建设用地节余指标，利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，调整入市，通过交易异地使用。

三是建设租赁住房。2017年住建部发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在试点城市，村镇集体经济组织可以利用集体建设用地自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

四是合作改建与共享农庄。国务院《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中提出，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房，“共享农屋”。“共享农庄”指把农村闲置住房进行个性化改造，然后对外出租、经营。宅基地所有权没有变化，资格权仍属于农民，只是使用权共享，“共享农庄”引导农民盘活资源、参与创业或发展第三产业，增加农民收入。

（三）结论

农村宅基地制度改革前提是落实宅基地集体所有权，根本是保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，重点是适度放活宅基地和农民房屋使用权。要把握两个关键词，一是“稳慎推进”。开展闲置宅基地复垦试点、“共享农房”改革试验，通过“指标置换、资产置换、货币补偿、借地退出”等多种方式腾退宅基地，探索盘活利用闲置宅基地和农房。不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回宅基地使用权人合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。二是“适度放活”。“放活”即允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转宅基地使用权，其中转让、互换、赠予只能在本集体经济组织成员之间进行，出租、抵押、入股、继承可以在非本集体经济组织成员之间进行。“适度”要求做到一个“不得”和“两个严”，即:不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。放活宅基地租赁权和抵押权，要防止租赁权变性为无限期使用，抵押权过度发展，从而冲击农村社会正常秩序。（本文作者赵强社，系湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员、西北农林科技大学硕士生导师，咸阳市林业局党组书记、局长）

关于转载和征稿

1、欢迎转载本公众号文章，转载请联系我们设置白名单。

2、征集宅基地管理与利用相关稿件。来稿请告知单位及联系方式，发表时将署作者名并标识原创。

联系方式

微信：Mr_zhu198312

邮箱：[e-mail]

电话：4008315151

点击“在看”的人最美