农业农村部门农村宅基地执法权限解读

当前，农业农村部门和其他相关部门在对农村违法占地建房行为进行查处过程中，对《中华人民共和国土地管理法》相关条文（第七十八条）产生不同的理解，即其他部门认为只要是农村村民非法占用土地，都应由农业农村部门负责查处；而农业农村部门则认为只能处罚农村村民在农村宅基地上的违法建房行为。各地也出现了不同法院对执法主体作出不同判定的案例，现结合相关法律法规及政策文件，对农业农村部门在农村宅基地执法中的权限作如下解读，不当之处，请批评指正。

一、节选《中华人民共和国土地管理法》相关条款原文

第七十八条第一款农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

第六十二条第七款国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

第六十七条县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。

县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。

二、对第七十八条的理解

单独解释第七十八条，似乎可以理解为，只要是农村村民违法占用土地建住宅的，都在农业农村部门的执法、处罚职能范围之内。但这里的“土地”单独理解，范围过广（似乎包含所有土地，当然也包括国有土地），显然不合适，不应作过度理解，应结合《土地管理法》前后条款即第六十二条、第六十七条及第八十三条整体理解，将第七十八条所指的土地理解为农村宅基地。原因如下：

1.《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）的说明》指出，“落实深化党和国家机构改革精神，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作（按照农业农村部三定方案，“有关工作”是指：一是起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策；二是指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处；三是指导闲置宅基地和闲置农房利用），赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责”。仅仅从字面意思理解，对“非法占用土地建住宅的”的监督管理和行政执法，与对“宅基地监督管理和行政执法”，显然是有区别的，前者边界更大。立法草案说明和农业农村部在立法公布后发布的系列管理文件，均坚持采用“宅基地”管理的说法，未曾使用“非法占用土地建住宅”等说法。

2.根据农业农村部对农村宅基地的定义为：农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地（不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地）。同时国家标准《土地利用现状分类》（GBT 21010-2017）将农村宅基地（编码0702）归类为住宅用地，对应《土地管理法》三大分类（农用地、建设用地、未利用地）则为建设用地。建设用地存在国有建设用地和农村集体建设用地之分，而农村集体建设用地又有农村宅基地、农村公益性公共设施用地和农村集体经营性建设用地之分。具体来说，农村宅基地是指建了房屋、建过房屋或决定用于建造房屋的农民集体所有的建设用地，包括三种类型，即：建了房屋的土地，建过房屋但已无上盖物、不能居住的土地及准备建房屋用的规划地。当然，前两种类型是指按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发﹝2016﹞191号）的规定，确定为合法取得的土地。

3.占用耕地等农用地建房的，办理农用地转用审批是获得宅基地用地审批的前置条件，农用地转用审批职能不在农业农村部门。《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。同时，从自然资源部农业农村部《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》（自然资发〔2020〕127号）要求来看，违法占用永久基本农田、耕地等建房的，该拆除的要拆除，该没收的要没收，该复耕的要限期恢复耕种条件，该追究责任的要追究责任。《土地管理法》第七十七条规定的对“擅自将农用地改为建设用地”的处罚及“拆除、没收、复耕和追究责任”等处罚方式，均为法律赋予自然资源部门的职责。第七十八条没有关于没收、复耕和追究责任的规定。

4.农业农村部门对于宅基地违法建房的处罚，目前的依据只有《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、第七十八条，第八十三条，处罚方式也只规定了“责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”一种处罚方式。农业农村部门也没有要求“恢复土地原状”的权利，对于农用地上的违法建房，明显属于“擅自将农用地改为建设用地”，如果不“恢复土地原状”（占用耕地就破坏了种植条件，占用林地就破坏了生态），显然就达不到保护的作用，这与《土地管理法》第一条“开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”立法宗旨是相悖的。而农村宅基地本身属于建设用地，当然就不需要“恢复土地原状”，因此第七十八条并未作出农业农村部门处罚时“恢复土地原状”的相关规定。

5.根据《土地管理法》第八十三的规定，农业农村部门并没有强制执行的权利，只能申请法院强制执行，周期较长（根据《行政处罚法》《行政强制法》相关规定，需完成立案、调查、审查、告知、决定、送达、催告、申请法院强制执行、法院裁定、公告等诸多程序后，才能予以强制拆除），不利于维护集体资源和保证当事人权利（完成建设之后政府再组织拆除，投入人力物力财力更多，损失明显更大），并且未经批准的情况下，违法建房当事人在平场或建地基时，由于建设内容尚不能确定为“住宅”，如果农业农村部门进行查处会导致执法主体违法，但如果不查处又会导致违法行为扩大。而《中华人民共和国城乡规划法》《四川省城乡规划条例》等法律法规赋予了规划部门、镇人民政府行政处罚和行政强制的权利，发现有违法占地建设的苗头，可以立即实施处罚，并强制执行，有利于降低政府执行强制拆除时的投入，也有利于防止当事人继续违法行为而导致的损失扩大。

6.根据《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内建房，建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批。《四川省农村住房建设管理办法》第十二条乡（镇）、村规划区以外需选址建设村民住宅的，乡（镇）人民政府应当引导在规划的村民聚居点建设。不能在规划聚居点建设的，可以使用原有宅基地进行村民住房建设，按照本办法第十条的规定办理。也就是说，获得乡村建设规划许可是宅基地用地审批的前置条件，未获得乡村建设规划许可的，以及取得乡村建规划许可但不按许可内容建设的（如擅自增加楼层等），宜按照《城乡规划法》有关规定处理。

7.城镇非农业户口的居民（非农户）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用土地建住宅的；涉及农用地改为建设用地，未取得农用地转用审批或者采取欺骗手段骗取农用地转用审批的，或者农户占用土地建养殖场等非居住设施的，也不应由农业农村部门实施处罚。

三、总结

综上所述，按照《土地管理法》“开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地”的立法宗旨及中央相关文件精神，农业农村部门按照《土地管理法》第七十八条的规定查处违法占地建房时应严格按照按《土地管理法》等依据，甄别实施违法行为的主体、事实和社会危害后，才能实施相应的行政处罚。包括：

1.违法主体是农村村民。非农村村民建房管理则不在农业农村部门职能范围之内，但是发现非农村村民在农村宅基地上的违法建房行为应及时移交相关部门。

2.违法事实是非法占用农村宅基地新建住宅。除农村宅基地之外的，包括国有土地、集体所有的农用地、未利用地以及集体建设用地中的集体公益性公共设施用地和集体经营性建设用地，或者农户占用土地建养殖场等非居住设施的，都不在农业农村部门管理范围之内。

3.社会危害是侵犯了《土地管理法》所保护的农村宅基地集体所有的利益。

附：相关案例

（一）《农业农村部对十三届全国人大三次会议第9458号建议的答复》（农办议﹝2020﹞85号）指出，“新修订的《土地管理法》赋予了农业农村部门宅基地改革和管理有关工作职责。按照有关规定，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，耕地属于农用地，宅基地与耕地地类性质不同。因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对《土地管理法》中有关执法条文存在不同理解。”

（二）《湛江市人民政府会议纪要》（﹝2021﹞57号）会议明确，除农村村民违法占用农村宅基地建住宅的行为由农业农村部门负责组织查处、乡镇政府（街道办事处）负责具体执法外，其他违法用地行为，包括农村村民乱占耕地建房等，由自然资源部门负责组织查处、乡镇政府（街道办事处）负责具体执法。会议要求，市自然资源部门要抓紧牵头推进农村乱占耕地建房整治工作，各级、各部门要积极配合，确保按上级要求完成任务。

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