丁关良：建党百年来农村土地政策法律制度演变的回顾、启示和展望

中国的根本问题是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。中国共产党不仅真正使全国广大农民实现过“耕者有其田”；而且随着进入改革开放后，不断探索农村集体土地更好利用方式，从“集体所有、集体经营”到“两权分离”的“集体所有、农户（家庭）经营”再到现在实施的有巨大活力“三权分置”之“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农地制度。实践已经充分显示，只有中国共产党才有能力解决农民土地问题。

一、建党百年来农村土地政策法律制度演变的回顾

这里重点以农用地为例，建党百年来农村土地政策法律制度演变分为以下四大阶段。

（一）从党的成立到建国前农村土地政策制度

这一阶段（1921年7月-1949年9月）可分为四个时期和内容：建党初期和第一次国内革命战争时期是“减租限租减息减税”；土地革命战争时期是“没收地主土地”；抗日战争时期是“减租减息”；解放战争时期是以平分土地的“耕者有其田”为主要特征的土地政策。这一阶段重要政策，1928 年12月《井冈山土地法》，1929年4月兴国县《土地法》，1931年11月《中华苏维埃共和国土地法》，1946年5月《关于土地问题的指示》，1947年10月《中国土地法大纲》等。

（二）建国以来到农村改革开放前农村土地政策法律制度

这一阶段（1949年10月-1978年11月）也经历了四个时期：农民土地所有权、农民经营土地时期，如《土地改革法》（1950年6月30日）；土地归农民所有、初级农业生产合作社集体经营土地时期，如《农业生产合作社示范章程》（1956年3月17日）；高级社集体土地所有权、集体经营时期，如《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日）；人民公社化土地集体所有、集体经营时期，1962年9月27日党的八届十中全会颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》。

（三）农村改革开放以来到十八大前农村土地政策法律制度

这个阶段（1978年12月-2012年10月）重要政策和法律，中发[1982]1号文件确立全面推广家庭承包制，1984 年1号文件明确第一轮承包期限为15年，1993年11月《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确第二轮承包期限为30年，特别2002年8月29日通过《农村土地承包法》（2003年3月1日生效）确立家庭承包和其他方式承包的两种承包方式以及土地承包经营权流转法律制度，使土地承包经营权从债权保护变为物权保护，2007年3月16日通过《物权法》明确土地承包经营权的用益物权性质，2008年10月12日党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。

（四）十八大以来农村土地政策法律制度

自2012年11月党的十八大以来，在农村土地深化改革方面，中央出台了很多政策，特别是“三权分置”政策和“三块地”改革试点政策，如2016年10月30日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等，引起了农村土地承包法、土地管理法等法律的修改，同时，制定《民法典》中特别土地经营权作出规定。

二、建党百年来农村土地政策法律制度演变的启示

它主要的启示，包括：1.不忘初心以广大农民利益为根本出发点和落脚点制定相关政策和制定（修改）法律；2.遵循实事求是原则而以解放和发展生产力为根本目的制定相关政策和制定（修改）法律；3.依据中国国情和历史发展现实，在无法律情况下，充分发挥政策优势，在有不完善法律情形下，有机融合政策和法律两种不同功能齐力并进，推进农村土地发展；4.在依法治国大背景下，正确处理改革与法治关系，做到农村土地重大改革于法有据；5.随着农村土地制度改革领域拓展和深度推进，更加注重人与自然共生之政策导航和良法护航双重理念；6.农村土地立法与修法充分遵循改革试点到政策引领及推行再到法律产生或修改之“三步曲”规律；7.随着时代变迁，进入新时代，法理创新与良法善治，成为未来完善农村土地法律制度之法治目标。

三、深化农村土地制度改革和完善法律制度的展望

该展望内容主要涉及四个方面，包括：

（一）农村土地承包法律制度完善

这里需要深入探讨和完善的两大问题，一是完善土地经营权制度。涉及土地经营权性质二元之客观界定、建立土地经营权转让制度、完善用益物权的土地经营权登记制度、融资担保中明确用益物权的土地经营权抵押等方面。二是第二轮到期以后的延包这一涉及广大农民利益大问题。实践试点和理论探索共同推进，需要寻找延包上策之路径，为未来延包更好实施奠定基础。

（二）宅基地“三权分置”有效实现形式研究

宅基地“三权分置”改革已经成为完善宅基地制度重中之重。政策之权利只有上升为法律之权利才具有真正活力和呈现旺盛生命力。为此，学界对宅基地“三权分置”的法律表达之形式进行了有益探索，形成了众多观点，同时，实践中这一试点改革已经在多地创造性开展，形成不同模式。笔者认为，现行在宅基地“两权分离”下产生的宅基地使用权制度存在较多现实问题和困境：法律仍然禁止宅基地使用权抵押；政策上明确宅基地使用权转让限制在村内，且受让人只能是符合宅基地申请条件的农户；若非本村成员的继承人取得宅基地使用权（无期限），都会造成或势必架空农民集体土地所有权等等。深化宅基地“三权分置”改革和完善宅基地制度设想，主要思路包括：（1）农户原始取得无期限的宅基地使用权应该界定为特殊用益物权；（2）依据权利生成创新思路或创新理论在特殊用益物权的宅基地使用权（无期限）上设立普通用益物权的宅基地次生使用权（有期限）；（3）宅基地“三权分置”的二元法律权利类型表达，即宅基地所有权（自物权）、宅基地使用权（特殊用益物权），宅基地次生使用权（普通用益物权）的“三权分置”和宅基地所有权（自物权）、宅基地使用权（特殊用益物权）、宅基地租赁权（债权）的“三权分置”，该思路比较符合农村实际，且能够较好解决上述问题。

（三）集体经营性建设用地法律制度完善

《民法典》2020年制定时，没有具体把这么一个最基本的民事权利之集体经营性建设用地使用权规定在《民法典》里面，而只是用转致性一条规定为“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理”，同时，《土地管理法》中本身存在着除出让外企业原始取得和拥有土地使用权能否进入二级市场、二级市场是否应该包括租赁、集体公益性建设用地和宅基地转化为集体经营性建设用地是否应该法定等方面问题。对此，笔者认为，国务院在制定涉及集体经营性建设用地一级市场、二级市场规则之条例性质的行政法规时，应该依据《民法典》参照国建设用地规范来制定，而不能依据《土地管理法》来制定，理由《土地管理法》是行政法为主性质的法律。

（四）集体土地被征收其法律制度完善

《土地管理法》2019年修改通过，对征收制度完善取得明显进步，但仍然存在农用地中土地补偿金偏低、农用地中用益物权（土地承包经营权、土地经营权）补偿缺失、宅基地补偿中农民集体如何体现、“成片开发建设需要用地”符合“公共利益”用地定量等问题。对此，学界需要继续探讨这些重要问题。（本文来源：凤凰网浙江（作者系嘉兴学院文法学院特聘教授））

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