域外采风（XIII）| 行政裁决的新世界【Christopher J. Walker等著，苗奕凡缩写】

行政裁决的新世界

(图片来自《杜克法律杂志》）

本文出处：Christopher J. Walker & Melissa F.Wasserman, The New World of Agency Adjudication,107 CALIF.L.REV.141-198 (2019)

本文引用格式建议为：Christopher J. Walker & Melissa F.Wasserman：《行政裁决的新世界》，苗奕凡缩写，“规制与公法”公众号，2022年1月3日。

作者：

克里斯托弗·J·沃克(Christopher J. Walker)，俄亥俄州立大学莫瑞茨法学院John W. Bricker讲席教授

梅丽莎·F·沃瑟曼(Melissa F. Wasserman)，德克萨斯大学奥斯汀法学院Charles Tilford McCormick 讲席教授

编译：

苗奕凡，南开大学法学院2020级宪法学与行政法学专业博士研究生

审校：宋华琳，南开大学法学院教授

1946年，美国《联邦行政程序法》规定了“正式”的裁决。事实证明，联邦机构的裁决程序有很大的差异，如今国会创造的大多数行政裁决并不属于“正式”裁决，这个新世界涉及到各种不那么独立的行政法官、听证官和其他机构人员。2011年，国会设立了专利审判和上诉委员会（以下简称PTAB）来裁决私人当事人之间关于专利有效性纠纷。本文讨论了行政国家下PTAB的地位，主张美国专利和商标办公室（PTO）仍应有最终决定之权。主要内容如下：第一部分概述了失踪的行政法世界和新世界。第二部分介绍了《美国发明法案》中规定的PTAB裁决的主要特征。第三部分将PTAB程序置于规制国中行政裁决这一更广泛的背景之下。第四部分重点讨论了PTAB与失踪的行政法世界和新世界一个关键的不同之处，即行政机构负责人缺乏最终决策权。

一、对现代行政裁决的理解

（一）失踪的世界：受《联邦行政程序法》支配的裁决

1946年颁布的《联邦行政程序法》确立了联邦机构行为和司法审查的默认规则，《联邦行政程序法》将行政行为的类型分为两大类：即规则制定和裁决。

理查德·皮尔斯（RichardPierce）在《行政法论》中载明了正式裁决的十项法定要求，我们增加了第11个重要特征——行政机构负责人的最终决定权，如下所述：

1.对所宣称的法定职权、事实问题和法律问题的告知

2.在由行政机构或行政法法官组织的口头证据型听证中，每个人必须是中立的，且可以因为偏见而排除资格

3.限制裁决官员与当事人的单方接触及在行政机构内部的单方接触

4.当事人可以由律师或者经授权的代理人作为代表

5.命令的支持者具有举证责任

6.当事人有权提交口头或书面证据

7.当事人有权“按照充分真实披露事实的需要，进行交叉质证”

8.只有在听证会所形成记录的基础上，才能作出命令

9.当事人有权获得作为决定的排他性记录的证据副本  

10.决定必须包括“基于记录体现的所有重要的事实、法律和裁量问题而作出的事实认定和结论、决定理由或依据”

11.行政机构负责人的最终决定权和对行政法法官决定的重新审查

许多所谓的独立规制机构，如联邦贸易委员会、联邦通信委员会、国际贸易委员会和证券交易委员会等，都适用了了这种传统由《联邦行政程序法》规范的正式裁决程序。

（二）新世界:联邦行政程序法之外的裁决

尽管行政法聚焦于《联邦行政程序法》规范的正式裁决上，但绝大多数行政裁决和联邦规制活动并不涉及正式裁决。相反，大多数行政机构的行为是由具有不同头衔的非行政法法官人员裁决的，例如行政法官、行政上诉法官、移民法官、听证官员和主持官员等。一些专家估计，多达90%的行政裁决发生在《联邦行政程序法》规范的正式裁决程序之外。

此外，非《联邦行政程序法》规范的行政裁决具有很大的广度和多样性。美国行政会议(ACUS)详尽地记录了这种多样性，指出这些裁决涉及各类问题，涉及许多领域：包括移民、退伍军人福利、环境问题、政府合同和知识产权。有些涉及联邦政府和私人当事人之间的纠纷；其他则涉及两个私人当事人之间的纠纷。其中一些涉及审判式的程序，即与《联邦行政程序法》规范的“正式”裁决一样正式；还有一些是非正式的，可以根据提交的书面文件来作出决定。此外，有些程序是高度对抗性的；另一些则属于调查性质。

鉴于“非正式”裁决的这些关键差异，美国行政会议和美国律师协会行政法和规制实践分委员会已经不建议使用传统的“正式”和“非正式”之间的二元区别，相反，他们主张分为三类裁决:

(a) 受《联邦行政程序法》(APA)程序规定的规范，通常由行政法法官(administrative law judge)主持的裁决(被称为A类)；

(b) 由法律要求的证据听证组成的裁决，不受《联邦行政程序法》第554条和556-557条裁决条款的约束，由通常被称为行政法官（administrative judge）的裁决官员主持（被称为B类)；

(c) 不受法律、行政命令或规章规范中设定证据型听证要求的裁决（被称为C类）。

二、专利审判和上诉委员会（PTAB）的革命

美国专利局发布了太多的无效专利，损害了消费者的福利，这一批评日益高涨，《美国发明法案》颁布的部分原因就是为了回应这种批评。虽然法院可以判决授权错误的专利无效，但专利诉讼的成本在过去十年中飞涨，阻碍了请求权人在联邦法院挑战错误颁发的专利的能力。新的PTAB裁决程序旨在为地区法院的专利诉讼创造一个更简便快捷的替代选择。每一项程序都为第三方提供了一种稳健、精简的程序，以直接通过专利局对已发布专利的合法性提出质疑。

事实证明，PTAB裁决，特别是当事人间审查(IPR)，非常受欢迎。毫无疑问，这些新的裁决程序从根本上改变了专利诉讼与行政国家的关系。随着PTAB程序越来越受欢迎，对于大量专利来说，决定专利有效性的地点已经从地方法院转移到了专利商标办公室。

三、将专利审判和上诉委员会（PTAB）裁决置于行政裁决的新世界

（一）PTAB裁决、《联邦行政程序法》和失踪的世界

基于PTAB裁决的法定框架，PTAB在技术上并不属于《联邦行政程序法》规范的A类正式裁决。《美国发明法案》要求专利商标办公室负责人颁布设定一系列有关程序的规章，包括“为任何一方提供口头听证的权利”，但法案不仅没有明确要求PTAB的决定仅根据听证记录作出决定，也没有要求向当事人提供一份排他性记录的证据副本，没有要求在PTAB作出的决定中，为所有事实发现和结论提供理由。然而，联邦巡回法院已经要求PTAB这样做。

（二）新世界以内的PTAB裁决

虽然PTAB裁决不是A类正式裁决，但至少是B类正式裁决，因为需要进行证据听证。PTAB包含了美国行政会议（ACUS）所建议的几乎所有最重要的程序保护，但同时缺少建议的四个最佳实践。首先，PTAB没有一种正式的程序机制，让各方以偏见为由取消专利行政法法官的资格。其次，PTAB没有提供替代争议解决方案。第三，虽然PTAB规章允许当事人由注册的专利律师或注册的非专利律师代理，但他们不提供未经注册的非专业代理。第四，虽然PTAB规定允许对PTAB决定进行再审的请求，但这种再审请求不是由更高级别的行政机构决定的，而是由PTAB本身决定。

（三）新世界以外的PTAB裁决

1.PTAB偏离典型的B类裁决:需要进一步研究

也许迄今为止，PTAB裁决最受关注的特点是，PTAB裁决涉及私人当事人之间争端的行政裁决，而不是政府和私人当事人之间争端的裁决。行政裁决通常发生在公共福利的背景下(例如，移民、社会保障和退伍军人福利)。

虽然有关私人执法诉讼的行政裁决可能不太常见，而且更多的是一种现代创新，但PTAB裁决并不是一个完全的例外。例如，州际商务委员会最初裁决发货人和其他私人当事人之间的索赔。商标审理和上诉委员会(TTAB)是另一个例子，它裁决联邦注册商标在两个私人当事人之间的有效性。

PTAB裁决的另一个新特点是，它不是解决私人当事人之间争端的唯一手段。也就是说，对已发布专利有效性提出质疑的第三方可以向PTAB提出质疑，或者在联邦地区法院提起宣告性判决诉讼。尽管PTAB裁决很受欢迎，但在联邦法院提起的专利侵权诉讼中，大多数专利的有效性仍然受到挑战。

2.PTAB最终的背离:行政机构负责人缺少最终决定权

PTAB与典型的B类裁决的最后一个不同之处是，专利与商标办公室负责人缺乏对PTAB决定的最终决定权，尽管他可以通过给PTAB小组指定与其观点一致的专利行政法官，以此来影响PTAB的结果。如第一部分所述，不论是新世界还是旧世界，行政机构负责人控制是行政裁决的一个核心特征。尽管行政机构负责人审查盛行，但很少有学者关注它对行政裁决新世界的影响。

四、行政机构负责人最后决定权的重要性

（一）行政机构负责人缺乏最后决定权的后果

一般而言，行政机构负责人有更多的机会接触专家和工作人员，他们参与审议过程，从而比裁决官员更能做出明智的决定。此外，与行政机构负责人不同的是，裁决官员往往有大量的案件要处理，这剥夺了他们深入思考政策问题所需的时间。由于裁决是联邦机构的主要决策工具，授予行政机构负责人对裁决的审查权力有助于确保行政机构负责人对政策发展的控制。

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专利商标办公室的特点表明，行政机构负责人更需要拥有最终决策权。最重要的是，专利商标办公室缺乏行政机构用来制定政策的主要工具：缺少关于实质性规则的制定权。由于规则制定和裁决至少部分替代了机构的政策决定，专利商标办公室不成比例地依赖裁决过程，来解决涉及政策选择的新法律问题。考虑到该机构过分依赖裁决而制定政策，而缺乏行政机构负责人的复审，则更加令人担忧。

行政机构负责人对裁决进行直接审查的第二个原因，是为了帮助确保裁决结果的一致性。在杰里·马肖（Jerry Mashaw)的开创性著作《官僚正义》中，基于“官僚理性”的行政裁决理论，强调通过行政机构负责人控制和政策制定，使裁决结果保持一致性和准确性。

最后一个好处是，正如拉塞尔·韦弗(Russell Weaver)所说，行政机构负责人的审查“有助于行政机构负责人更好地了解规制体系是如何运作的。”

总之，如果专利商标办公室局长对PTAB裁决拥有最终决策权，他将能够更有效地对PTAB裁决实施政策控制，为PTAB裁决带来更大的一致性，并更好地理解专利商标办公室的规制体系是如何运作的。这些好处将不仅仅是改善PTAB裁决，还将首先帮助该机关进行专利审查。

（二）行政机构负责人“堆叠”（stack）PTAB小组的权力

虽然PTAB缺乏复审和行政机构负责人的最终决策权，但行政机构负责人可以影响PTAB的结果。专利法案允许专利商标办公室负责人为任何特定案件指定PTAB成员，并授予PTAB重新听证的排他性权力。负责人利用这一能力指派志同道合的成员到一个小组：即“堆叠”小组，以确保PTAB结果始终与他希望的政策偏好一致。

1.法定的权力挑战

与行政机构负责人有权堆叠小组有关的法律争议主要源于复审。也就是说，在作出初步决定后，行政机构负责人是否可以亲自挑选成员成立一个扩大小组，并希望扩大小组批准重审并撤销该决定？答案似乎是肯定的。

专利法案规定PTAB的全体成员是“由主任、副主任、专利专员、商标专员和专利行政法官组成的专利审判和上诉委员会。”专利法案还允许行政机构负责人在任何特定情况下指定构成PTAB的成员。然而，关于重审，专利法案规定，只有专利审判及上诉委员会可以批准重审。

值得注意的是，专利法案对于谁可以作为PTAB成员重新审理该案，保持沉默。如果PTAB这个词指的是PTAB的所有成员作为一个集体单位或仅是听取了最初听证会的最初小组成员，那么行政机构负责人的指定做法将违反专利法案。然而，PTAB这个词也可指包括由行政机构负责人亲自挑选的小组成员，然后专利法案授权行政机构负责人任命程序。专利法案的模糊语言似乎没有强迫或禁止任何这些解释。因此，PTAB这个词的含义似乎是模棱两可的。

2.宪法正当程序层面的关切

鉴于行政机构负责人指定PTAB成员的程序与专利法案一致，行政机构负责人根据其意愿选择PTAB合议小组成员，是否剥夺了受侵害当事人的正当程序？与法定权力问题不同，没有法院考虑行政机构负责人的指定程序是否违反正当程序。

专利构成了受第五修正案正当程序条款保护的财产类型。专利法规定“如果专利申请人有权根据法律获得专利，则行政机构负责人应就此授予专利。”鉴于法院承认法定权利的正当程序保护，联邦巡回法院在专利授权后的程序中应用正当程序要求，来判定专利无效，也就不足为奇。

为了避免宪法的正当程序问题，也许专利法案授予行政机构负责人指定审议成员的权力应该受到限制，以禁止战略性的“专家组叠加”。这可能包括要求重审投票仅限于原来的三名行政法官组成的合议小组，或者相反地，包括所有PTAB成员。总而言之，即使人们不完全相信行政机构负责人的做法违反了正当程序，也可能因行政法解释存在严重的宪法问题，而排除了行政机构负责人的做法。

（三）为强化行政机构负责人对PTAB裁决的控制引入替代机制

1.授予行政机构负责人最终决定权

也许增加行政机构负责人对裁决结果控制的最直接途径，是建立行政机构负责人对PTAB决定的审查。允许行政机构负责人只审查他认为有必要的案件，以使裁决结果始终符合他的政策偏好，这将尽量减少行政机构负责人的行政负担，同时仍然允许他对政策进行充分的控制。

2.增加对规则制定的依赖

专利商标办公室帮助PTAB决策统一化的一个方法，是增加其对规则制定的依赖。不可否认，专利商标办公室的规则制定权力相对有限。然而，《专利发明法案》授予了专利商标办公室关于PTAB程序的额外规则制定权力。最高法院对这一新的规则制定权力的解释是，它包括程序和实质组成部分，尽管这一授权未能使该机构可以颁布关于核心可专利性标准(如新颖性)的规则。因此，专利商标办公室尽管不像一些机构那样，拥有更广泛、实体性的规则制定权，但它可以更充分地享有规则制定的权力，以始终如一地将PTAB决策与机构的政策偏好相一致。

3.修正PTAB对先例决定的认定程序

专利商标办公室行政机构负责人如何在不完全依赖规则制定权威的情况下，确保裁决结果始终遵循机构的政策偏好？一个有希望的替代方案是越来越多地将此前的PTAB决定认定为先例，以给予行政机构负责人或首席专利行政法官(CAPJ)对这一决定更大的控制权。由于先例意见约束PTAB未来所有的案例，直至它们被之后有约束力的权威所取代，行政机构负责人可以使用对先例的指定程序，来更好地使PTAB的结果与机构的政策偏好相一致。

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编译感悟（苗奕凡）：

作为美国专利商标办公室的内设机构，专利审判和上诉委员会（PTAB）负责裁决私人当事人之间关于专利有效性的纠纷。面对与《联邦行政程序法》规范的传统行政裁决的差异，PTAB裁决仍然保留了由专利行政法官（APJs）主持的口头举证式听证、交叉质证等重要环节。此外，PTAB裁决与现代行政裁决的核心差异体现在：专利商标办公室负责人缺乏最终决定权。PTAB裁决程序从根本上改变了专利诉讼与行政国家的关系——决定专利有效性的地点已经从地方法院转移到了专利商标办公室。

反观我国目前正在进行的行政复议司法化改革，虽然新公布的《行政复议法（修订）》（征求意见稿）明确县级以上地方各级人民政府应当建立“政府主导，专家学者参与的行政复议委员会”，但仅将行政复议委员会定位为咨询角色，其意见并不具有约束行政复议机构的作用。在实践中行政复议委员会可能流于形式，甚至衍变成为行政复议机关决定正当性背书的工具。修订草案依然没有很好地解决复议主体中立性不足、复议结果公信力不彰的问题。在知识产权领域，需要专业性更强、独立性更高的复议机构，未来可以考虑在专业技术性较强的领域，率先开展改革，比如明确委员会中专家的占比以及意见的拘束效力。此外，在决定作出的全过程，需要严格恪守正当程序原则，才能真正提升我国行政复议制度的公信力，使之成为化解行政争议的主渠道。

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