UP论坛系列报道之：北京 规划引领高质量发展——减量背景下的首都存量地区控规改革实践

编者按

为全面贯彻党的二十大报告关于“提高城市规划、建设、治理水平”的精神，深入落实《全国国土空间规划纲要(2021 -2035 年)》要求，有效发挥详细规划上承国土空间总体规划、下接实施治理的关键作用，12月14日上午的UP 论坛邀请北京、上海、重庆、厦门、广州、深圳6个城市规划自然资源主管部门，围绕“国土空间规划体系中详细规划改革的实践与探索”进行交流，旨在通过总结地方经验，持续促进各地交流共享，践行“多规合一”改革要求，推动详细规划向全域全要素、向实施治理全面转型，实现对“中国式现代化”宏伟目标下高质量发展的有效支撑。

北京的国土空间规划体系构建工作顺应时代背景，与党的政策方针路线保持高度一致。从总规到分区规划到控规，实际是从总规的控总量、控新增、促减量演变到优存量、管流量、提质量的过程。今年，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，促进区域协调发展。北京总规实施新阶段的重要目标就是在保障城市韧性与安全的前提下，以街区为统筹对象协调区域发展，通过存量更新实现超大城市发展方式的转变。

一、规划改革背景及其工作思路转型

2017年，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》获党中央、国务院批复，北京成为全国第一个减量发展的超大城市。后续，党中央国务院陆续批复了北京城市副中心控规、首都功能核心区控规，构建了首都规划的“四梁八柱”，为首都高质量发展、高水平治理做出了高位指引。

五年来，在积极推动总规实施的同时全力落实中发18号文件要求，结合北京实际，系统构建了资源紧约束下的北京“三级三类”国土空间规划体系。目前，北京已经探索形成一套从总规到分区再到控制性详细规划的国土空间规划传导体系，同时在每一个规划层级都探索构建了从规划编制、到规划实施，再到监督保障的全周期闭环空间治理模式。

二、构建国土空间详细规划编管体系

北京的详细规划编管体系聚焦总规目标指标的有效传导，强化减量提质和刚性底线约束，通过形成“多维融合、控导结合、流量统合、功能混合、权责契合”的国土空间详细规划编制、实施一体化改革创新成果，实现时空统筹、编管一体。

（一）实现工作思路三个转变

发布实施《北京市控制性详细规划实施管理办法（试行）》，扭转“一次性”编制到地块深度为以街区为基本单元编制，实现“技术性规划”向“综合性规划”的转变；扭转从静态蓝图式控规为动态深化、过程管理式，实现“空间”规划向“空间+时间”规划的转变；扭转以往“市里编制、区里执行”为“市里主导、区里主责、部门协同”，实现从“守门员”到“引导员、监督员、裁判员”的转变。

（二）分类引导街区资源利用

为有效的将总体规划、分区规划的刚性管控要求传递至街区控规，实现总量管控、动态监测，在既有分区规划的基础上，以街区为单元对分区规划中的人、地、房、三大设施等刚性指标进一步的细化分解，形成一个街区、一套指引、一本规划，作为各区开展控规编制的基本依据。

（三）创新控规成果编管模式

明确增量街区规划和存量街区更新规划两种编制方法，重点区分“刚性管控”与“引导完善”内容，构建“图则、导则加规则”三位一体的编管模式。增量街区形成“一控两导”的核心图纸，“管控图则”体现控规刚性要求，“规划设计导则”突出高品质引导，“规划实施导则”明确资源任务清单和实施安排。存量街区在“一控两导”的基础上增加“存量更新导则”，按类型梳理街区范围内闲置低效建筑和空间等存量资源的分布、功能、规模、权属等信息，提出更新利用的引导方向和实施要求等。

三、规划引领下的存量控规实践探索

结合北京减量背景和存量特点，聚焦存量地区，确立了以街区为单元、以存量建筑为主体、以功能环境提升为导向的工作思路。

（一）夯实底数分类定向引导

北京结合《北京市城市更新专项规划》在全市1371个街区管控范围内，划定178个存量街区，通过叠加空间、人口数据，深入剖析各街区的微观特征与更新需求，形成全市存量街区画像，通过刻画空间与人口特征，分析存量街区的更新潜力，进而提出引导措施，建立全市存量街区控规工作底账，为构建高质量发展新格局提供有效的空间载体。

（二）以点带面明确工作路径

充分发挥规划统筹引领作用，以存量街区为单元，自下而上注重组织策划，将昌平回天地区街区控规为样板，与基层治理相结合，针对存量地区特点，探索“清单式”“菜单式”工作模式。同时，按照“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架，持续推动规划生成项目清单，结合实施滚动集成更新任务和项目，变一次性工作为长期动态跟踪推进。

（三）分类施策聚焦实施导向

在总结提炼回天经验的基础上，分类施策聚焦实施导向。亦庄新城核心地区工业用地占比近一半，整体实施率近九成，是典型的以工业功能为主导的存量地区。该区域存量控规编制过程中，针对工业存量地区特点，坚持以目标和问题为导向，聚焦产业升级发展，在“清单式”“菜单式”工作模式的基础上，制定适用于工业存量地区的工作清单，绘制“工业地图”精细匹配用地，通过“指标池”合理投放规模，结合防疫分区加强城市韧性与安全，并探索形成“规划+规则”的规划实施框架，通过制度和政策创新，切实推进制造业转型升级，为存量工业地区探索创新发展路径。

四、全生命周期管理的长效保障机制

加强顶层设计，政策创新激发实施动力。结合存量地区控规实践探索自下而上做好问题反馈，及时总结凝练经验，并通过《北京市城市更新条例》立法自上而下进行制度构建。

做好实施管理，不断完善“1+5”控规运行体系。构建“分级分责不分散”的规划管理机制改革，形成从规划、实施到运行、监督的闭环管理体系，确保总规一张蓝图绘到底。

持续监督跟踪，保障详细规划的全生命周期管理。依托国土空间规划“一张图”加强街区控规监督运行平台建设，对控规批后实施的动态跟踪和预警监测，持续做强规划实施闭环管理的后半段文章。

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