简要分析2016-2020年全国农业行政处罚案卷评查结果
2016-2020年全国农业行政处罚
案卷评查结果简要分析
作者：孙继承
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近年来，农业农村部（原农业部）每年定期组织开展案卷评查，并公布农业行政处罚案卷评查情况，通报优秀案卷和优秀文书。笔者认为，这项工作对于规范和提升全国农业系统依法行政水平、全国农业行政执法系统依法执法水平，促进全国各地农业综合执法人员业务交流，起到了重要的指导、推动和激励作用。本文从案卷制作的角度，简要分析近五年来全国农业行政处罚案卷评查结果，供大家参考。
一、历年优秀案卷的数量
2015-2019年，优秀案卷比例基本保持在50%左右。今年优秀案卷比例明显下降，较去年降低近15%。笔者理解其中的原因，一是新法、旧法交替期间，基层执法人员对《种子法》等新法和旧法的某些条文适用问题掌握不准确（即使在其他领域，这也是疑难问题），或者对新修改的程序规定、文书制作规范未加以注意。二是综合执法改革过程中，执法机构调整或执法人员变动，对执法工作的接续性、规范程度以及案卷评查工作造成了一定的影响。三是，评价优秀案卷的标准保持了持续的规范性。
二、历年优秀案卷的分布
1.通报情况。以下列举农业农村部（原农业部）办公厅关于农业行政处罚案卷评查情况通报的部分内容。2016年：各地报送案卷质量普遍较好，案卷制作规范程度较高，优秀率进一步提升。全国案卷质量不平衡问题得到改善，北京、浙江、山东、四川等省、直辖市案卷质量继续保持高水平；中西部省份案卷的质量提升较快，优秀案卷数量实现突破。2017年：案卷总体质量较上年有明显提升，案卷制作规范程度明显提高。各地案卷质量不平衡问题进一步改善，北京、山东、上海、浙江、湖北等省市报送案卷质量保持较高水平，西部省份案卷质量稳步提升。2018年：案卷总体质量较好，案卷制作规范程度较高。各地案卷质量不平衡问题进一步改善，浙江、湖北、贵州、山西等省报送案卷质量保持较高水平，西部省份案卷质量稳步提升。2019年：案卷制作规范程度明显提高，重大复杂案件数量在参评案卷和优秀案卷中比例明显增加。上海、江苏、湖北、江西、四川、山东、陕西、河北、内蒙古、广西、安徽等省（区、市）案卷优秀率位居前列。但案卷质量的区域、行业不平衡问题比较突出。2020年：从评查情况看，上海、江苏、浙江、湖南、广西、内蒙古等省（自治区、直辖市）案卷优秀率位居前列，但全国案卷质量整体有所下降，区域、行业不平衡问题仍然存在。
2.分析。从通报结果来看（本文仅分析地域区别，未分析案件类别区别），一是，8个省（自治区、直辖市）推送的案卷质量总体保持在较高水平。其中，浙江被点名表扬4次；上海、湖北和山东被点名表扬3次；江苏、北京、四川和广西被点名表扬2次。二是，8个省（自治区、直辖市）推送的案卷质量有提高但不稳定或存在下降趋势。贵州、安徽、湖南、江西、山西、陕西、河北和内蒙古被点名1次。三是，大部分省（自治区、直辖市）推送的案卷质量亟待提升。未被点名表扬的有16个省（自治区、直辖市），占比50%。上述分布说明，一是基层执法办案人员案卷制作能力需要提升，主动学习和对标意识需要加强。二是各级主管部门在推送案卷的选择过程中，对案卷质量的把控意识和能力需要提高，对案卷评查标准的理解应准确。对农业行政执法业务和案卷评查标准的理解偏差，可能会导致整个区域推送案卷出现难以获评的情况。三是各级主管部门需重视案卷通报结果，并加强结果应用，有针对性地开展案卷制作培训。可以采取“走出去、请进来”“线上、线下”交流学习等方式，主动加强与案卷质量较高地区执法人员的交流和研讨，促进案卷制作能力提升。
三、历年案卷制作的问题
近年来，《行政处罚法》未做修改，《农业行政处罚程序规定》《农业行政处罚文书制作规范》等虽然作了修改，但除了“法制审核”等重大程序变化外，对整个案件的合法性影响不大。因此，在总体上看，这些问题基本都属于“老问题”，只是发生的区域、行业或时间不同。准确理解这些问题，对案卷制作有重要的指导和借鉴作用。一是事实认定问题。将非法人组织认定为个人或法人；将农民专业合作社认定为个人；仅凭询问笔录、企业回函、上级通报等证明主要违法事实；仅凭当事人自认情况认定违法所得或货值金额；证据相互矛盾，询问笔录与处罚决定书关于主要违法事实表述不一致，未甄别取舍或说明。营销台账、营业执照、产品标签等证据的复印件、照片等证据材料没有注明取证时间，缺乏当事人或执法人员的签名或说明，证据证明力较弱。二是法律适用问题。未具体到款或项，或款项混淆不清。定性不准，导致法律适用错误。自由裁量失当，顶格处罚或从轻处罚未适用依据和收取证据；将责令改正作为行政处罚种类。三是执法程序问题。未依法告知当事人听证权利；产品检验结果未依法告知当事人复检权利；采取查封或扣押措施未按规定报批，未依法制作查封扣押现场笔录；登记保存物品未在规定时间内作出处理决定或违法超期保存；处罚决定未经法制审核，重大案件未经行政机关负责人审定。行政处罚事先告知书送达未满3日即作出行政处罚决定。四是文书制作问题。未对证据进行列举和说明；没有说明当事人陈述申辩情况，不采纳的，没有说明理由；卷内文书排序混乱；未删去基本文书格式中的非选择项等等。
四、建议
对上述问题的理解要注意以下几个方面（以下为笔者个人观点，仅供讨论或参考）：一是，有的问题属于案件合法性问题。案卷一旦存在这些问题，在案卷评查时应当“一票否决”。这些问题将影响行政处罚决定的法律效力，如果进入行政诉讼环节，执法机关作出的处罚决定可能会被法院判决撤销或违法等。哪些问题是合法性问题？比如，主体认定错误，把个人认定为法人（或反过来）。但是对实践中有争议的问题，如把个体工商户认定为个人，或者把个体工商户认定为组织，在案卷评查时是否一票否决，要把握准确（可以咨询当地法院的裁判观点）。再如，对某一项违法事实（违法所得或货值金额等等），案卷中的证据前后不一致，而且在处罚决定中也未分析说明采纳哪一个证据以及采纳的理由。这种情况属于违法事实不清。还如，定性错误，把假种子认定为劣种子。但是对实践中有争议的问题，比如“按**处理”，如果最终适用的处罚条文准确，在定性或案由上有不同表述的，应当充分理解上级部门的指导意见，谨慎“一票否决”。又如，对违反程序规定的案件，特别是是否需要集体讨论与何时开展集体讨论，要综合运用法院裁判案例，区分“违反法定程序”和“属于程序瑕疵”，对于后者谨慎使用“一票否决”。二是，有的问题属于合理性问题，或者说案卷规范性问题。即使按照评查规则扣分，也不一定影响获评优秀案卷。比如文书编号问题、基本文书格式未删或未选择部分项的问题、案卷文书次序问题、证据未列举说明问题、自由裁量未说明问题、未在法定期限内作出登记保存物品处理决定或解除查封扣押决定（但未对当事人的权利义务造成实质性影响）等等。三是，讨论某类情况是否属于案卷评查的“一票否决”事项的方式。对于法律适用中的实体性问题，要看对应的法律规定，并加强相互交流；对于法律适用中的程序性问题，要参考借鉴法院对农业执法领域或其他执法领域相关程序性问题的释解和裁判（这一点很重要）。比如，有同事认为，立案前进行调查取证，属于程序颠倒和违法，应当一票否决。这时候应当首先参考法院对这类问题的裁判，再去梳理和分析理解、作出判断。再比如，对某类同一违法行为，不同的法律规定了不同的处罚，一个规定处罚的重，一个规定处罚的轻，执法人员适用了处罚轻的规定，有的同事认为此事不宜认定为适用法律错误。这涉及到竞合的问题，这类问题实践中争议的确比较大。这时候是否“一票否决”，尤其要谨慎，而法院对此类案件有过指导案例，可以作为参考（指导案例139号上海鑫晶山建材开发有限公司诉上海市金山区环境保护局环境行政处罚案，裁判要旨：企业事业单位和其他生产经营者堆放、处理固体废物产生的臭气浓度超过大气污染物排放标准，环境保护主管部门适用处罚较重的《中华人民共和国大气污染防治法》对其进行处罚，企业事业单位和其他生产经营者主张应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对其进行处罚的，人民法院不予支持。）