原创合集丨农业行政处罚文书制作
农业行政处罚文书制作合集
孙继承
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怎样制作一份优秀的处罚决定书，仍然是不少执法人员困惑的问题。笔者根据参加案卷评查和各地培训的感受体会，有针对性的进行过一些分析，但愿能给各位同事带来启发或帮助。也欢迎各位在看的过程中及时提出疑问。笔者感受最深的有三个：一是事实都调查清楚了，但证据理不清楚。该放哪些证据不该放哪些证据。比如，与案件无关的证据就没必要放进去。什么是无关证据？就是既不能证明处罚机关所认定的涉案行为的违法主体资质、违法行为性质或事实，也不能证明对自由裁量能起到作用的证据。另外，放进去的证据怎样进行说明，也不清楚。二是事实都调查清楚了，但说理讲不清楚。特别是适用法律去说理的意识不强。比如笔者多次提到，文书中一来就讲：检验报告判定涉案产品为假农药。这句话表述本身有问题：检验报告是证据，只能说明产品合格或不合格（相对于产品的技术标准而言），以及产品的含量等等事实。但产品是否为假或者劣（对产品的法律评价），需要适用关于产品假或劣的法律规定，去找出法律条文中假劣的构成要件，然后再看检验报告的结果是否符合这些构成要件，一旦符合，即应当根据法律条文和检验报告，认定产品为假或者劣。这就是讲清楚了。对于违法行为的判断，同理；对于违法所得和货值金额的认定，也是这样（再重复一下：违法所得和货值金额，都是法律上的事实，认定需要过程，这个过程需要适用法律规定）。在某案件中，处罚机关依据最高法审理侵犯植物新品种权案件规定认定“侵犯植物新品种权”，最高院的这个规定是审理民事案件的司法解释，行政处罚案件中应当适用行政法律或法规的规定，所以属于法律适用错误。三是事实还没调查清楚，就参评优秀案卷了。这里所说的违法事实，一定要是处罚构成要件中所提到的事实，缺一不可。处罚条文中构成要件的每一句话对应的事实，都要调查清楚，都要有证据证明。万不可自说自话，比如文书中讲某个违法主体在案件中起辅助作用，但为什么是辅助作用没有讲清楚，也没有看到直接的证据。本文后面附的处罚决定书，比较好的解决了上面提到的一些问题。
文书和证据不同，制作文书需要遵守文书制作规范。常用的重要文书包括：询问笔录、证据登记保存清单、现场检查（勘验）笔录、查封（扣押）现场笔录、查封（扣押）决定书、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、听证笔录、行政处罚决定书和送达回证。新的《行政处罚法》（2021年7月15日实施）实施后，文书方面变化最大的，是听证笔录。第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”也就是说，对听证案件，举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证。听证组织者要对这个过程，以及过程中调查人员和当事人的有关意见进行全面准确记录，并形成《听证笔录》。而且，应当根据听证笔录中记载事实和所附的证据，作出处罚决定，不考虑其他因素。因此，听证结束后，如果处罚机关继续开展调查，且调查后作出的处理意见改变了证据、违法事实或处罚结果的，有必要再次依法开展听证（因为听证笔录的内容已经发生了实质变化，并将对当事人的权利义务产生实质影响）。这一规定对执法人员将是一个挑战，建议执法人员多学习一些行政案卷排他规则方面的文章。《听证笔录》将成为“最重要”的笔录。
制作证据需要遵守证据规范。目前农业行政处罚领域没有统一的证据规范（比如复印件应当满足什么要求，照片、视频音频资料应当满足什么要求等等），但可以参考其他行政执法领域或行政诉讼中的证据规则。需要注意的是，文书往往也是案件的证据。但证据不一定都是文书。比如《检验报告》是证据，但不是文书。因此，在对待是否需要使用送达回证这一问题上，《检验报告》不是必须使用送达回证，只要能证明告知了当事人检验结果及复检权利即可。同样，证据保存清单是外部文书，但也不需要送达回证（直接签收栏签收即可）。原因在于：《农业行政执法文书制作规范》第十四条规定，需要交付当事人的外部文书中设有签收栏的，由当事人直接签收；也可以由其成年直系亲属代签收，并注明与当事人的关系。文书中没有设签收栏的，应当使用送达回证。在制作证据时，要考虑是否达到了证明目的，而不是机械的“收集”照片、台账记录等等。这时可以以一个旁观者的身份，去看这份证据，如果能看出来证明是什么或证明了谁正在干什么、谁正在以何种方式干什么、谁在什么时间和什么地点干了什么等等，那就说明这份证据基本是合格的。
特别说明：下文链接*市农业委员会行政处罚决定书为基层执法人员原创，经本人同意未署名。该处罚决定书写作思路清晰不混乱、表述简洁不啰嗦，违法事实认定清楚、逻辑严密，适用法律的说理过程明明白白，虽然年份较早，但仍值得学习和可以借（tao）鉴（yong）。实体法和程序法的条文会变，但处罚决定书的写作原理和技巧不会变。该文书作者制作的案卷多次获评全国优秀案卷。
以下为往期推送有关文书制作的内容：
7.简要分析2016-2020年全国农业行政处罚案卷评查结果