讲座实录 |『汇智沙龙No.1』冯奎：新城新区站在城市转型发展的前沿

【编者按】今年4月和7月，本刊分别结合当期杂志的专辑组织了“汇智沙龙”，这两次线下学术交流获得了读者的热烈欢迎，取得了良好的反响。沙龙之后，编辑部对沙龙上的嘉宾发言进行了精心整理，在此后的2周里将陆续呈现给大家，希望您喜欢（喜欢请转发哦）。

冯奎，国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心学术委员会秘书长

设立雄安新区的消息发布后，国内外瞩目，纷纷指出雄安新区的重大意义。雄安新区是非首都功能集中承载地，是要按照新理念打造的新型城市，肩负着极其重要的国家战略使命。从一般意义上讲，雄安新区的建立，表明新城新区再次站在了新一轮改革开放的前沿，站在了城市发展模式转型发展的前沿。在新常态条件下，进一步探讨新城新区面临的挑战以及转型发展的机遇及未来方向，具有重大意义。

1  新城新区嵌入改革开放进程

对于新城新区，目前对它的概念和认识并不统一。新城新区是基于政治、经济、社会、生态、文化等多方面发展需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立或明确的空间单元。它不单是一个空间的、量的、边界的不断扩展过程，也是一个创新要素在空间上叠加、深化的过程。广义上来说，新城新区包括国家级新区、经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区，以及各类产业新城、高铁新城、行政新城、科教新城等。

尽管新城新区已经过了几十年的发展，但是对于它的很多方面的认识仍然处在一个初期阶段，因此应在一个比较宽泛的意义上来看待新城新区。目前，新城新区实际上已经形成了一个庞大的谱系。其中，国家级新区（19个）相当于龙头，国家级的经济开发区（219个）和高新区（156个）相当于重要的两翼，而国家级经济特区（7个）、自贸区（11个）、综改试验区（12个）和金融试验区（5个）是重要的功能组成部分。此外，需要特别提到的是在省一级和其他各种层次的新区和新城，数量是以万计的。在这样一个庞大的谱系中，中国的新城新区基本上已经完成了数量格局的构建。

关于新城新区存在很多争议。但客观而言，应该看到新城新区在改革开放进程中扮演的众多积极的角色（图1）。

图1 新城新区所扮演的角色

首先，新城新区是经济发动机。我国东部的一些主要国家新区，占所在市的区域生产总值的三分之一，国家级的经济开发区和高新区占国内生产总值的四分之一。

其次，新城新区是城镇化的载体。在过去的这些年中，我国流入特大城市的人口，很多是由新城新区吸纳。例如北京现在的外来人口为900万以上、上海为1000万以上、深圳为800万~900万、广州为500万以上。在这些特大城市中，新城新区所承载的进城人口占20%~50%，可见它对于新增外来人口的吸纳作用非常明显。

第三，新城新区是一些现有城市问题（如大城市病）的方案解决者。我们可以从区域的角度，通过新城和老城之间的互动，解决一些特大城市所面临的如人口压力过大、工业产业疏导等问题。

第四，新城新区是城市功能平台的扩展。我国建设了很多的行政新城、高铁新城、临港新城、科技新城等等，满足了城市功能扩展、城市功能增加、城市功能发展的需要。

第五，新城新区是很多项改革的试验田。从1970年代末的深圳经济特区到上海浦东新区，再到现在被寄予希望的雄安新区，我国很多重大改革特别是体制机制的创新，是从新城新区开始，逐步扩展到其他地区的。

因此，从新城新区所承担的特殊角色而言，它很深入地嵌入了中国改革开放的进程，我们的改革开放史在某种意义上也是新城新区发展史。

2  新城新区发展模式面临的挑战

新城新区发展模式目前所面临的挑战有很多方面（图2）。

图2 新城新区发展模式面临的挑战

第一方面的挑战是如何确立新城新区的引领性目标？从全国而言，经济增长速度遇到的压力非常大，这样新城新区的发动机意义就比较大。但更突出的是，面对新常态发展的要求，新城新区如何适应新常态、引领新常态？传统意义上的单纯的经济增长极的模式，现在局限越来越大。如何通过产城融合发展，实现高水平的经济增长与高水平的区域功能重塑，进而实现产业与区域的全面创新，这是新城新区面临的一个新命题。

第二个方面的挑战是新城新区如何实现制度突破？国家对于国家级新区、国家经济开发区和高新区，都有许多重要的发展定位要求，它们需要承担重大的国家战略使命，承担一些重大的体制机制突破的任务。例如在2016年，国家对于当时的17个国家级新区提出了54项重大改革任务，这些任务关系到未来体制机制的重大突破。从某种意义上说，新城新区是中国的一些经济制度重新塑造的载体与平台，因此肩负着非常大的发展使命。但是很多新区肩负的发展使命实际上并没有得到很好的落实，一些地方新城新区获批之后，往往只是扮演简单的经济增长极的角色。

第三个方面的挑战是新城新区如何克服自身累积的许多问题？一些当年走在改革开放前沿的新城新区目前出现了许多问题。例如在定位上，没能像当初设想的那样走在创新前沿，而是不断矮化，变成普通的开发区，变成普通的区域增长极。有的新城新区债务规模过大，资源浪费非常严重。新城新区往往只论投资，全要素生产率方面的研究很少，新城新区新在哪里的问题一直没得到很好的回答。

第四个方面的挑战是新城新区如何优化布局，实现协同发展？在全国层面上，新城新区布局的数量与质量就很值得研究。同一个区域往往有不同的新城新区，不同类型的新区，不同的管理体制机制，不同的功能布局叠加、堆砌，盘根错节。在这样的情况下，功能创新的力量甚至被抵消。这些问题是多任政府在一个时间段里迂积下来的，需要系统化解，需要国家宏观层面的作为。

3  新城新区转型发展的机遇

既然新城新区面临着如此多的挑战，那么我们就需要思考新城新区进一步转型发展的机遇。这是一个非常重要的理论问题，其回答有助于探讨当前面临的一些很重要的现实问题。例如雄安新区建立之后，是不是意味着新一轮开发区热又要掀起了？雄安新区的建立，在发展模式上到底意味着什么重要的创新意义？它所引领的方向究竟是什么？这都是要思考的问题。

在思考这样的问题之前，仍然需要新城新区在这样一个历史发展的关键时期，在这样一个发展的前沿，起到它应有的作用，也就是它仍然面临着很多发展的新条件，这些条件即可被归结为发展机遇。

第一个机遇就是新常态推动了新城新区再造新的格局。新常态意味着要对传统发展模式进行重新塑造，重新塑造的目的是适应新常态，引领新常态。在新常态出现之前，新城新区在当时发挥了很好的引领作用，但在新常态刚刚到来的现下，新城新区如何去发展，以及它的作用为何，是它所面临的新形势，也是它发展的重要历史机遇。

第二个机遇是城镇化发展给新城新区带来了新的空间。中国目前的城镇化率是57%，而在城镇化发展的过程当中，中国的城镇化已经呈现出与其他一些经济体不同的形态。例如，在这样一个发展时期，由于国家政策的推动以及中国特殊的国情，一些城市群开始涌现。那么城市群作为未来发展的主体形态，如何通过新城和老城，以及其他各类发展主体的协调发展，为城市带来新的空间？产生更大的作为？在这种情况下新城新区也面临新的发展空间，尤其在城市群背景下，有这样的重要机遇。

第三个机遇是新型城市发展的各类形态，给新城新区塑造自身的发展状态和形态提供了前进的方向。国家的城镇化规划以及相关的各方面政策都提出：未来城市发展要朝着新型城市这个方向发展。所谓的新型城市发展，指的是绿色城市、智慧城市、低碳城市、人文城市等等。某种意义上说，现在的“特色小镇”实际上也是新型城市发展的一种形态，它从某些方面而言也是空间的新型单元，也属于新城新区扩展当中的一个新的类型。

第四个机遇是体制机制改革为新城新区发展提供了新的动力。这些体制机制的改革，指的既是我们在以往体制机制改革基础之上所积累的经验，也是现在国家赋予新城新区进一步改革的机会。这些机制体制的突破，会给新城新区带来新的发展动力。

4  创新推动新城新区转型发展

关于新城新区转型发展的未来方向，创新、绿色、协调、开放、共享是核心理念，在这其中，创新是最核心的要素。

首先要有发展目标方面的创新——强化生态环保，运用信息和通信技术，打造资源节约、产出高效、便民惠民的新型智慧城市。在以往的新城新区定位中，经济被放在非常重要的位置，经济中心的作用不断被泛化，甚至在某种意义上取代了其他的发展目标。可喜的是，在一些新获批的新城新区中，可以发现其发展目标有了重要的创新——将生态、绿色、低碳发展等目标放在了非常突出的位置。

又如体制机制改革的创新——应更好地发挥政府作用，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在以往规划新城新区时，通常比较注重空间的动力、空间的拓展，以及通过投资拉动发展的过程。但是在新一轮的新城新区发展过程中，可以看到一个方向——在发展中不断创新，立足于打造体制机制突破与创新的高地，持续获得新的发展红利。

再如新型开放平台的构造——立足功能需求，构建辐射力、影响力、带动力强的大平台。一些新城新区，如深圳经济特区、上海浦东新区，其区位和当时的发展对于我国融入全球经济发挥了重要的作用。当前，开放的条件、开放的形式、开放所面临的机遇都有了很大的变化。甚至一些内陆城市也完全可以通过高效的连接，通过基础设施的改进，通过与城市群建立密切的关系，很快融入全球城镇体系。因此在一系列的前期积累的基础之上，开放平台的构建也成为一个重要的创新。

还有，从规划建设运营到可持续发展，要建立共建共享模式。这方面也有了很多变化，例如，在规划的公众参与方面，现在有明显的技术突出与方法改进；又比如城市投融资，广泛推进公私合作的模式；一些新城新区的治理，出现了主体多元的变化。

综上，新城新区是一个历史的概念。创新是其本质要素。有了创新，才有新城新区。面临新的环境，需要新城新区有新理念、新模式，创造新价值，迈上新台阶。

发言文字稿经报告人审阅并授权发布

文字稿整理：王枫

订阅号排版：祝美琪

相关阅读

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，转载将自动受到“原创”保护