讲座实录 |『汇智沙龙No.1』唐健：新城开发中的TOD理念——以铁路用地综合开发政策为例

【编者按】今年4月和7月，本刊分别结合当期杂志的专辑组织了“汇智沙龙”，这两次线下学术交流获得了读者的热烈欢迎，取得了良好的反响。沙龙之后，编辑部对沙龙上的嘉宾发言进行了精心整理，在此后的2周里将陆续呈现给大家，希望您喜欢（喜欢请转发哦）。

唐健，中国土地勘测规划院，地政研究中心主任

1  土地政策与新区发展

土地规划与城市规划有着天然的联系，所有规划的落地都离不开土地政策的支持和配合。

我国的开发区为什么能比世界上其他国家能够更快地建成？政府落实规划的效率为什么这么高？这些都离不开土地制度的支持。我国的土地公有制度和相关政策，一方面是一种优势，另一方面也有它的一些缺点。不可否认的是，我国的土地公有制度在过去将近40年的改革开放过程中发挥了非常大的重要作用。

在新的发展形势下，开发区的建设是不是一定要用过去老的模式，走老的管理路径呢？当前的新区和开发区建设，在土地利用模式和方式上会发生一个大的转变。传统的开发区往往是一次性、大面积、低价地出让土地，土地性质和类型单一，而现在的新区和开发区建设融合了更多用途，不仅仅是工业用地，而是综合用途、复合用途。

举个例子，原来的开发区是产城分开，工人下了班就回家，现在很多地方会在办公区里融合健身、餐饮、咖啡等经营类的设施，比如深圳一些研发企业的办公大楼里有保龄球馆等。土地的用途以及业态更加趋于综合性，原来那种单一的土地用途会越来越少。另外，开发区中出现了很多新的业态和产业类型，比如光伏产业、旅游产业等。

在产业和土地用途的关系方面，如果是传统的产业，往往其所在的地块就是建设用地，但是一些新的产业，其所在地块仍然可以保留原来的用地性质。比如光伏用地，可以保留原来的农用地用途或者未用地用途；作为观赏用的油菜花、稻田、花海等等，一边可以发挥观光作用，但在地类划分上，仍然可以作为农业用途，而不是建设用地。今后园区的建设中会出现很多新的业态和类型，比如电商发展很快，可能一个电商并不需要一个很大的办公室，但是作为一个企业，一定要有一个注册地，那它有可能需要一张办公桌就够了。

在传统的开发区中，为了避免开发商用低价取得的工业用地去搞房地产，出让的时候都约定不许分割转让，但是现在这种限制正在逐步打破，允许权利人所取得的土地或一整栋大楼进行分割转让，允许一个主要用地类型里存在多种用地类型。我们需要追踪新区发展中土地利用模式发生了哪些改变，土地政策需要做哪些转型。

2  TOD概念及其核心

在城市发展中，大家都深受交通拥堵、环境污染等问题的困扰，TOD是一种提倡公交导向的高密度混合功能土地开发模式，鼓励尽量使用公交系统，减少小汽车的使用，构建适宜步行和自行车等慢行交通出行的社区环境。

TOD的核心是公共交通用地的综合开发，它将城市空间活动的两个基本要素——交通和土地结合起来，一方面可以解决城市拥堵问题，另一方面解决基础设施建设中资金不足的问题。公共交通用地综合开发可以将公共交通沿线土地因为公交增值的部分通过房地产溢价的形式回收，将公共交通建设带来的利益进行最合理的分配，实现公共交通的收支平衡甚至盈利，以及公共交通的可持续发展。

交通用地综合开发可以套用现在比较时髦的公私合作（PPP: Public-PrivatePartnership）模式：交通部门拥有土地的控制权，私人部门和运营机构承担交通系统周边土地的开发建设。这种模式能降低公共部门的财政负担和投资风险，实现土地溢价的回收，其优势在于可以把交通基础设施建设成本与房地产溢价有机结合起来，使得公共和私人部门都能从交通系统的建设中获得收益，并提升公共交通系统的建设和服务质量。TOD的缺点在于，当私人部门的收益不明显时，私人往往不愿意投资。

3  铁路用地综合开发政策

3.1  政策背景

2014年8月11日国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（下称《意见》），其背景是，铁路对经济的拉动非常强，2008年以后我国经济整体呈下行趋势，需要依靠铁路、公路等基础设施建设拉动经济的发展。

（1）铁路建设任务重，政府财力有限

铁路建设投资链长，投资量大，拉动作用强，在经济社会发展中的作用不可替代。2016年全国铁路完成固定资产投资8015亿元，这已经是连续第三年固定资产投资在8000亿元以上，如此大规模的投资有效发挥了铁路建设对经济发展的拉动作用。

（2）铁道部门自身负债较高，再融资困难

然而，铁路系统也面临很多问题，债务非常重，目前铁总有4.7万亿元债务，资产负债率超过65%。十三五期间有大量的投资计划，但目前还有很多投资没落实，比如2017年1650亿元的建设资本还有900多亿元的缺口；有很多的铁路建设规划，但缺乏资金支持。

（3）从用地政策上支持铁路企业可持续发展

为了降低铁路债务负担，做好铁路土地综合开发大文章，一方面，尽可能减少车站和机车、车辆厂占地，腾退更多的土地；另一方面创新模式，探索土地资产资本化、股权化、证券化的有效途径，通过土地作价出资入股、实行股权转让等方式，与具备实力的企业合资合作，推动铁路土地综合开发。将铁路纳入城市发展统一规划，与铁路企业一起盘活土地资源，实现双赢。

（4）轨道交通引领城市发展的理念——TOD

传统的铁路建设模式中，城市规划、轨道线网规划和轨道工程独立开展，综合效益低；政府单一投资建设公共交通工程并通过财政收入补贴轨道交通票务和运营开支，财政负担重。

通过TOD综合开发模式，可以整合铁路交通、产业发展和新城发展，激发城市发展的综合效益，并带动周边城市的开发，提升土地的开发潜力，并且让公共交通设施的开发产生的巨大溢价反馈给铁路投资企业，同时也是铁路建设投融资模式的扩展。

（5）创新铁路建设融资模式

创新投融资模式，将轨道交通的巨大社会效益转化成资本，最大限度地提高土地价值；实现城市轨道交通长期、持续和策略性的发展，为城市发展创造社会价值和经济价值，开创轨道交通和城市可持续发展的新局面。

（6）以铁路建设促进城镇发展

整合轨道交通、土地发展、产业布局和新城发展等资源，激发城市发展综合效益。形成轨道交通价值链，轨道交通和土地开发紧密互动，强化站点周围的高强度混合开发，形成围绕轨道站点的高尚社区和活动聚集区，提升土地开发潜力，创造巨大的土地溢出价值，例如从车站上盖及周边物业开发拓展到新城的开发。

3.2  政策要点

《意见》的核心是国家让利：地方政府将一部分土地收益让给铁总，实现铁路资本化，用土地开发获得的收益进行铁路建设。

（1）存量划拨用地改变用途可以协议出让，铁路部门获得改变用途的增值收益

铁路运输企业依法取得的划拨用地，因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。铁路系统拥有大量土地，除了供线路、站点使用外，还有大量的生产和管理用地、员工生活居住用地、后勤保障用地等，这部分存量土地今后可在符合规划的前提下改为商业、住宅等经营性用途使用。

在一般情况下，协议划拨取得的土地如果转变为经营性建设用地，必须通过招拍挂的方式，溢价归地方政府所有；但在《意见》中政府做出了最大的让利，比如铁路企业老的站点、管理用房和职工用房所在地如果有条件变为经营性用地，根据《意见》，改变用途的收益将归铁路企业所有。

协议出让最关键的是原土地权属人可以继续使用这块地，而且补缴的地价只要不低于最低价标准就是合法的。对于土地所在的地方政府来说，这是对土地增值收益的极大让渡。

对于已转变性质的土地，可采取综合开发的方式。一是自行开发：全部使用存量自有土地建设，可分拆不同用途；收购相邻地块，扩大范围整合使用；新获批的土地。二是合作开发：作价出资入股；租赁；集团内部转让。其中有一个非常核心的土地政策点，就是铁路企业可以使用土地授权经营的模式。在《意见》之前，土地授权经营只用于国有企业，也就是国有企业才可以在不交土地使用金的情况下将自己的土地转变为资金。《意见》所允许的这种经营方式对铁路企业是极大的利好。

（2）铁路站场建设与土地综合开发项目统一联建

政府供应既有铁路站场综合开发范围内的用地，应将综合开发的规划要求和铁路建设要求一并纳入土地供应的前提条件。

新建铁路建设项目的投资主管部门、机构应与沿线地方政府按照一体规划、联动供应、立体开发、统筹建设的原则，协商确定铁路站场建设需配套安排的土地综合开发事项，明确土地综合开发项目与对应铁路站场、线路工程统一联建等相关事宜。

（3）设置空间权，允许多用途分层出让

利用铁路用地进行地上、地下空间开发的，在符合规划的前提下，可兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。

地表层的轨道交通用地及公共设施用地，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；上盖部分，综合用地作经营性用途，不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。

（4）采用市场化方式供应综合开发用地

新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权，相应用地可按开发分期约定一次或分期提供，供地价格按出让时的市场价确定。

新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。

土地由铁路建设投资主体取得的，铁路建设和土地综合开发应统筹推进；土地由其他市场主体取得的，其他市场主体应与铁路建设投资主体协商安排铁路建设与土地综合开发相关事宜，确保铁路等各项建设按规划有序进行。

（5）土地综合开发的边界和规模

扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50h㎡公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100h㎡。

（6）用地指标单列

《意见》要求，铁路建设综合开发所需土地需要新增建设用地指标的，由国土资源部单列。这是从国家层面推动铁路用地综合开发，使之不受地方限制。

（7）土地可一次也可分期供应，供地价格按出让时的市场价确定

这一条保证铁路建设单位保有一定规模的土地，可以享受铁路建成开通后不同阶段的增值收益。

（8）政府严格土地开发利用管理

相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程先于土地综合开发项目建设。取得综合开发用地的主体未按约定优先建设铁路站场、线路工程的，不得为其办理土地、房产手续。这一条的重点在于监管，主要是防止只搞房地产开发，不搞铁路建设。

实行备案管理制度。供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应将土地综合开发的位置、规模、用地需求、规划条件及拟安排的供应分期等向国土资源部备案，并抄送住房城乡建设部。

3.3  铁路综合开发的组织模式

（1）跨部门的前期研究。需要发改委、国土部门、交通运输、城建规划等相关主管部门组成跨部门领导小组。

（2）多专业技术整合。整合规划、交通、经济、市场、设计等多个专业，制定出创新、可行的技术解决方案。

（3）多尺度综合规划定位。采用定量和定性相结合的研究手段，从宏观、中观、微观多角度分析沿线各区段、站点的城市综合定位和综合规划，提升区域竞争优势和互补性。

（4）前期研究课题同步开展。同步开展项目前期的三大研究课题：“轨道交通工程可行性研究”、“地铁沿线物业综合开发研究”和“轨道交通工程投融资策略研究”，强化相互关系和互动性，详细研究并相互校核、相互调整，有效实现可持续和多赢的城市轨道交通发展。

（5）多主线并行研究，凸显综合效益。采用规划、设计、土地利用优化、市场和经济等多条研究主线并进的方法，以量化模型分析、比较情景组合和循环性校核等技术手段，开展土地潜力评估、物业发展组合、优化规划设计、评估土地价值等定性、定量研究最大化沿线社区和站点物业的外部效益，从而转换为轨道建设内部效益，并为建立平衡的“投资—建设—运营”机制打下基础。

3.4  政策红利

（1）用地方式：存量土地可以改变用途，协议出让。

（2）收益归属：土地改变用途后的增值收益归铁路企业。

（3）开发方式：铁路与综合开发一体化联动，保障铁路建设。

（4）规模控制：边界和规模控制、土地指标单列。

（5）投资主体：引入社会资本、铁路运输企业和投资主体。

3.5  实施难点

• 铁路建设单位如何与规划和市场对接。搞铁路的不会搞城市建设，搞城市建设的不会搞铁路建设。

• 土地利用与总体规划的衔接。铁道建设如何与规划对接，如何与市场对接，这样的综合开发规划如何与城市相接。需要搭建一个综合开发的平台，需要懂规划、懂交通、懂城市建设，也懂房地产开发的专业人才。

• 综合开发与城市详细控制性规划的衔接。

• 铁路建设政府经营及垄断性如何破解？

• 合作开发与风险分担。合作开发公共资源获取的社会效益和经济效益可以分享，同时也要共担风险。

• 自行开发还是合作开发，引进哪种开发公司？

• 公共资产管理方式和经营体制的创新。

• 引入市场机制，公共资源的配置效率。

• 存量土地出让年期的确定。比如，原存量土地是工业用地，已经使用了30年，那么转为综合开发的商业用地之后应按多少年来界定使用时间？

• 综合用地性质的确定：主导用途兼容多种用途。

• 分层出让：同一宗地，多种出让方式。

• 优惠地价如何操作。

3.6  实践

上海在城市轨道交通领域实践了TOD模式。

（1）对综合开发主体进行分类确定。轨道交通车辆基地：轨道交通建设主体为主；轨道交通车站：区县国资公司为主，鼓励两者组成联合体。

（2）采用了不同的供地方式：既有场站综合开发；综合开发主体建设经营性上盖，采用协议出让；车站、轨道部分土地采用划拨；经营性开发部分，按照轨道建设前的市场评估价补地价；新建的轨道综合开发用地，先征收再出让。

3.7  政策初步效果和评估

通过逐步落实土地授权经营，有序推进铁路土地综合开发利用，新的政策和建设模式初步显示出其积极效果。2014年以来，实施土地综合开发项目112个，利用土地8635亩，总投资规模595亿元。2016年新开工的46个项目中，以地方政府和社会资本为主的15个项目投资规模约3600亿元，占新开工项目总规模的65%，多元融资趋势逐步显现。

但实事求是地讲，由于这个政策让利很多，预期应该无论对铁路建设还是地方政府都产生很大红利，因此以上成效并不理想。主要是因为这个政策非常的专业，很多可能需要这个政策的人，比如规划师、铁路部门或房地产开发商，难以深入了解政策内涵，对具体的操作过程也不是很理解。因此需要对这一政策进行广泛宣传和深入解读。

4  小结

无论是新城开发还是城市更新，公交用地综合开发都应得到重视，TOD在发达国家和地区已经有很好的实践，比如港铁房地产的收入占公司总收入的70%以上，而票务收入不到30%。在我国当前经济下行的背景下，政府不可能一直投入大量资金支持大规模的基础设施建设，同时土地的出让收入也在逐年减少，因此公共交通等基础设施不可能长期依赖国家的城市建设资金。我们应该转变开发模式，更多地采用TOD与PPP相结合的方式来获得建设资金，用于新城开发或城市改造。

报告人：唐健，中国土地勘测规划院，地政研究中心主任

发言文字稿经报告人审阅并授权发布

文字稿整理：张祎娴

订阅号排版：祝美琪

附录

国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》

2014年8月11日

国务院办公厅近日印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（以下简称《意见》），要求按照改革铁路投融资体制、加快推进铁路建设的要求，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，支持铁路建设，促进新型城镇化发展。

《意见》要求，在支持铁路建设实施土地综合开发的过程中，必须坚持支持铁路建设与新型城镇化相结合、政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合的原则。

《意见》明确了四个方面的政策措施。一是支持盘活现有铁路用地，推动土地综合开发。在盘活现有铁路用地的过程中，应当科学编制既有铁路站场及周边地区改建规划，给予既有铁路站场综合开发用地政策支持，促进铁路运输企业盘活各类现有土地资源，鼓励提高铁路用地节约集约利用水平。

二是鼓励新建铁路站场实施土地综合开发。在新建铁路建设项目时，支持新建铁路站场与土地综合开发项目统一联建。要合理确定土地综合开发的边界和规模，明确站场建设和土地综合开发的规划要求，采用市场化方式供应综合开发用地。

三是完善土地综合开发的配套政策。要求统筹土地综合开发相关规划管理，落实综合开发用地指标支持政策，完善综合开发用地的供应模式和相关工程建设标准规范。

四是加强土地综合开发的监管和协调。实行备案管理制度，供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前，市、县国土资源部门应向国土资源部备案。相关市、县国土资源部门应与取得综合开发用地的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设，切实加强建设管理。

《意见》强调，实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用，是加快铁路投融资体制改革和铁路建设的重要举措，是促进新型城镇化发展和节约集约用地的有力抓手，各地区、各有关部门要高度重视，认真落实，在严格管理的前提下，积极稳妥予以推进。

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