全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系简介【连载】孟加拉国（一）

南亚次大陆人口众多，是人口最多和最密集的地域之一，同时也是未来城镇化潜力最大的地区之一。由于政治、宗教等原因，区域内各国政局都不太稳定，导致经济发展水平较低，部分国家仍处在世界最不发达国家的行列。

南亚大部分国家曾经是英国的殖民地，当地的城乡规划体系大多沿用英国的规划经验，并进行了大量的城市规划实践工作。在摆脱殖民统治之后，部分国家依托自身以及国际社会的力量开展了新一轮的城市规划实践。

“一带一路”连通世界

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随着“一带一路”倡议的持续推进，中国与南亚各国在产业经济、基础设施、文化交流等领域的合作将不断加深。孟加拉国（图1）是孟中印缅经济走廊上的重要国家，本文总结了孟加拉国的规划体系特征，并介绍了首都达卡的历版规划实践。 

图1  孟加拉国地图

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1  孟加拉国的规划体系

1.1  法律法规体系

在1947年印巴分治后，东巴基斯坦地区政府颁布了一系列有关城市规划管理的法律法规，包括1952年的《建筑施工法》（Building Construction Act）、1953年的《城镇改善法》（Town Improvement Act）等，旨在规范和控制城市发展活动。其中《建筑施工法》规定，建筑物的建设要依据政府批准的总体规划（master plan）^[1]。《城镇改善法》则对总体规划的编制、公示等内容提出了新的要求^[2]。依据《城镇改善法》中对于总体规划的要求，达卡（Dhaka）、吉大港（Chittagong）、库尔纳（Khulna）和拉杰沙希（Rajshahi）等大城市开展了新一轮的总体规划编制，并在孟加拉国独立之后制定了一系列的法规政策，有序引导和控制大城市的发展，例如1996年的《建筑施工条例》（Building Construction Rules）、2004年的《私人住宅区发展条例》（Private Residential Area Development Rules）和2008年的《达卡大都市区建筑条例》（Dhaka Metropolitan Building Construction Rules）等。其他与城市规划管理相关的立法包括1995年的《孟加拉国环境保护法》（Bangladesh Environment Protection Act）以及2000年的《湿地保护法》（Wetland Preservation Act）等^[3]。

为了确保对土地使用管理和综合发展进行有效管控，防止城镇化进程中城市的无序蔓延，孟加拉国政府于2017年出台了《城市与区域规划法》（Urban and Regional Planning Act），此法是孟加拉国独立以后，第一部从国家层面出台的关于城乡规划管理的法律，是城乡规划管理领域的主干法。该法案旨在将国家政策落实到国家、区域、大都市（城市）、地区等不同层级的空间规划内容中，并拟议设置城市和区域规划委员会，以管理城市发展过程中遇到的各种问题^[4]。

1.2  行政体系

孟加拉国的基本行政区包括行政区（division），县（district/zila）和乡（upazilla）三级。在此之下，农村地区设有村（union），是最小的农村行政单位。城市地区则分为城市公司（city corporation）或市政府（pourashava）。孟加拉国人民共和国宪法中规定，共和国各行政单位的地方政府应通过公民依法选举产生。但是，在实际的工作中，直接选举只适用于村议会（union parliament），城市公司或者市政府的市长和议会^[5]。

在规划行政体系方面，国家层面的空间政策主要由规划委员会（Planning Commission）负责政策制订与实施。涉及具体物质规划层面的内容，例如国家层面的城乡规划政策制订与实施则是由住房和公共事务部（Ministry of Housing and Public Works）下设的城市发展局（Urban Development Directorate）具体负责。在地区层面，本地区城乡规划的制订与实施主要由发展委员会（Development Authority）、城市公司或市政府负责。

1.3  规划内容体系

孟加拉国早期的城市规划遵循了第二次世界大战后的英国总体规划风格，这些规划是按照既定套路开展的，并没有深入考虑孟加拉国城市化进程中的社会经济问题。英国1968年的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act）确定了发展规划的二级体系，分别为结构规划（structure plan）以及地方规划（local plan）^[6]。结构规划是从战略层面开展研究，具有广泛性和灵活性的规划；而地方规划则比较详细，是对结构规划在实施层面的细化落实。由于孟加拉国曾是英国的殖民地，因此当地的规划编制沿袭了英国规划体系的特点。

随着孟加拉国城市规划实践的不断深入，原有的两级规划体系逐渐变成了三级规划体系，即结构规划、总体规划（master plan）和详细规划（detailedarea plan）。结构规划是宏观层面的战略规划，是为区域开发提供较长一段时间发展指引的政策大纲，对人口增长和分布、住宅开发、交通运输和管理、农业发展、给排水设施等开展结构性的规划，并划定城市发展区、城市发展控制区等政策分区并制定相关政策。总体规划根据城镇发展不同的功能划定较为具体的土地用途空间，并根据不同功能的性质和特点引导城镇人口合理分布，总体规划并不对空间布局和土地开发细节进行规划。详细规划则延续了地方规划的特征，更侧重与本地情况的结合，对上述两个层级的规划进行深化，在确定长期发展方案的基础之上选择短期实施的发展项目（表1）。

表1  孟加拉国规划体系框架表

资料来源：根据参考文献[2-4]整理

2  首都达卡的规划管理历程

1947年印巴分治之后，达卡成为东巴基斯坦地区政府治所的所在地。人口从1951年的28万增加到1971年的约120万。作为1971年解放战争后成为独立国家的孟加拉国首都，达卡现已成为世界上人口增长最快的城市之一（图2），到目前为止，人口可能已超过1600万^[7]。为了将达卡规划成为一座宜居且环境友好的城市，孟加拉国政府组建了首都发展局（RAJUK），旨在解决住房、交通等问题，并通过建设大型基础设施以及公共空间等措施积极地改善城市环境，以实现规划城市的目标。

图2  孟加拉国首都达卡一瞥

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根据《城镇改善法》，东巴基斯坦地区政府于1956年成立了达卡改善基金会（Dhaka Improvement Trust，下称“基金会”），即首都发展局的前身。基金会是一个在其管辖范围内拥有最高规划和发展控制权的法人团体，积极参与达卡的政策制定、规划和城市发展管控等工作，并通过制定发展计划、获取土地等方式为城市提供公用设施和服务，以改善城市环境。虽然基金会在改善达卡城市环境方面做出了一定的努力，但是并未能有效组织城市的规划和控制。因此，在1987年，孟加拉国政府组建了新的首都发展局来取代达卡改善基金会，以期通过适当的发展规划和发展控制来管理城市及周边地区。首都发展局由局长和政府任命的其他五名成员管理，与达卡改善基金会的受托人委员会相比，首都发展局的成员是全职官员，取代了原先受托人委员会由政府部门官员兼任的状况。首都管理局的主要职责包括与发展政策、发展项目和发展控制有关的问题以及土地收购、土地处置和组织事项^[7]。

3  达卡近现代规划历史分期

莫卧儿王朝于16世纪初在现今达卡市所在地建城，并将达卡逐步发展成为区域的防御中心和商业中心。1957年，英国东印度公司接管了达卡，延续了达卡的商贸功能，将达卡发展成为区域贸易市场和贸易中心。1947年，达卡市被设置为东巴基斯坦地区首府，在这一时期，城市接收了大量从印度迁移过来的穆斯林移民，为了承载大量的城市移民，在20世纪五六十年代，达卡的城市发展进入了快速扩张时期。1971年，达卡成为孟加拉国独立之后的首都，在全国城镇体系与城镇化发展中起到了核心引领的作用^[8]。其历史分期大致分为以下四个阶段（表2）。

表2  达卡近现代城市规划历史分期及主要内容

资料来源：根据参考文献[8-11]整理

本文为“‘一带一路’城乡规划标准应用情况调研”课题组专题成果之一，感谢陕西省城乡规划设计研究院研究中心对本项目的支持和帮助，感谢西北大学李效东对基础资料收集和整理的帮助。

参考文献

[1] Building construction act[Z]. Government of East Bengal, 1952.

[2] The town improvement act[Z]. Government of East Bengal, 1953.

[3] Urban Development Directorate. Bangladesh country report habitatIII[R]. Dhaka: Government of the People’s Republic of Bangladesh, 2016.

[4] Urban and Regional Planning Act[Z]. Government of the People'sRepublic of Bangladesh. 2017.

[5] Ministry of Land, Infrastructure, Transportation and Tourism, Japan. An overview of spatial policy in Bangladesh[EB/OL].(2015-03)[2018-12-16]. http://www.mlit.go.jp/kokudokeikaku/international/spw/general/bangladesh/index_e.html.

[6] Town and Country Planning Act[Z]. Government of the UnitedKingdom. 1968.

[7] Rajdhani Unnayan Kartripakkha[EB/OL]. (2018)[2018-12-16]. http://www.rajukdhaka.gov.bd/rajuk/aboutusHome.

[8] KABIR A. PAROLIN B. Planning and development of Dhaka－a story of 400 years[C]. 15th International Planning History Society Conference: Cities, Nations and Regions in Planning History. Sao Paulo, 2012.

[9] Saman Corporation. Draft Dhaka Structure Plan (2016-2035)[R]. Rajdhani Unnayan Kartripakkha, 2015.

[10] MOWLA Q A. Review of Dhaka structure plan 2016–2035[R]. Dhaka: Official Report Submitted to RAJUK, 2015.

[11] CHOUDHURY B, JONES P, ARMSTRONG P. The failure of the 1917 Geddes master plan and 1959 Minoprio, Spencely, Macfarlane master plans: some reflections[J]. Journal of Social and Development Sciences, 2013(10): 449-460.

[12] STUBBS J, CLARKE G. Megacity management in the Asian and Pacific Region: policy issues and innovative approaches[R]. Manila: Asian Development Bank, 1996.

[13] HYDER Z. Organic cities and the case of Patrick Geddes in Dhaka[D]. Bangladesh University of Engineering and Technology, 1987.

作者：王海涛，陕西省城乡规划设计研究院，工程师。[e-mail]

史怀昱，陕西省城乡规划设计研究院院长，教授级高级工程师

穆欣，北京中外建建筑设计有限公司西北分公司，工程师

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编辑、排版：张祎娴

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