全球汇 | “一带一路”若干国家规划体系简介【连载】瑞典（一）

“一带一路”倡议为我们与世界各国的联系、交流与合作提供了多种机遇，然而，仅就规划专业人员而言，在想要“走出去”的时候，我们往往发现对“一带一路”沿线国家并不了解，想要开展项目合作更是困难重重。本系列梳理了“一带一路”若干国家的城市规划体系，希望规划专业人员能从中获益。

本系列文章一部分来自北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士班的课程作业，还有一部分来自东南大学王兴平教授的团队（国家重点研发计划战略性国际科技创新合作重点专项“境外产业园区规划技术合作研究与示范应用”）。

感谢北京交通大学建筑与艺术学院张纯副教授、东南大学建筑学院王兴平教授和武汉土地利用和城市空间规划研究中心熊威部长的大力支持。也欢迎更多志同道合的朋友加入我们。

由于社会进程受欧洲大陆国家发展和革新的影响，瑞典的城市规划历史相对较长。本文将着眼于瑞典城市规划实践的演变，从国王授权建设城市开始，到今天重点发展的可持续、致密化和充满活力的城市景观，同时简要介绍规划的相关法律和条例，以及机构设置。另外，文章以《哥德堡市总体规划》为例，研究了其中的三个战略目标与城市正在实施的项目的联系。

1  瑞典城市规划的起源

几千年来，城市一直是瑞典的重要特点，但直到中世纪，该国的第一个规划理念才得以发展。17世纪军事战略前哨站的建立，成为瑞典简易城市规划的开端，城市也因此被大致分为两类：（1）17世纪之前自发形成并发展的城市；（2）17世纪初期因瑞典逐渐成为欧洲一支主要的军事力量，而由国王授权建设的城市。第二种类型城市的形成，主要是基于军事战略的原因，或者出于建立海上港口来促进海上贸易的考虑^[1]。

从形态而言，“自发”的城市因在较长的发展时间内遵循地形变化缓慢形成，街道大都自然弯曲；而国王授权建设的城市因采用了先规划再建设的方式，往往具有清晰的网格状道路。但有趣的是，大多数国王授权建设的城市都未能成功实现经济增长和城市发展，因为它们往往缺乏与周边农村地区的联系。直到19世纪末工业化时代，这些城市才变成了经济中心^[1]。，瑞典的城市化浪潮才于此开始。事实上，在1800—1850年间，瑞典的城市化率只有10%左右^[1]。

以下两图比较了1640年“自发”形成的加夫勒市（Gävle）及其蜿蜒的街道（图1），以及1644年被授权建设的有着独特网格模式的哥德堡市（Gothenburg，图2）。

图1  1640年加夫勒市城市地图

资料来源：参考文献[2]

图2  1644年哥德堡市城市地图

资料来源：参考文献[1]

此外，于斯塔德市（Ystad）的航拍照片（日期不详）清晰地显示出城市旧区内蜿蜒的街道与新开发的网格模式下街道的区别^[1]。图片左半部分为旧街道，右半部分为新建街道（图3）。

图3  于斯塔德市的鸟瞰照片

资料来源：参考文献[1]

2  城市规划条例的演变

17世纪的瑞典已经有一些有关城市建设的规定，但主要是关于如何建立军事哨所的指示。随着瑞典工业化的推进，人们逐渐迁入城市，1874年，第一份官方规划条例文件提出，每个城市都应该建立城市规划委员会来组织城市发展，主要目的是降低曾在历史上肆虐瑞典城市的火灾风险。这一监管倡议与1907年《城市规划法》一起被赋予了更为严格的法律形式。1907年《城市规划法》赋予市政府制定城市规划的权力，直到今天，市政府仍负责控制性详细城市规划或分区规划^[3]。

随着1931年、1947年和1960年法律的进一步修订，市政府被授予的决策权越来越多，造成了今天众所周知的市政府的“规划垄断”（planning monopoly）。这意味着当若干城市参与同一规划时，国家层面只对诸如安全和健康等国家问题做出决策影响。1960年的修正案补充了有关国家建筑质量标准的规定，从而统一了整个国家的建筑标准^[3]。

1987年，通过制定管理框架，公民在规划过程中的影响得到增强，权力下放策略得到进一步巩固。规划过程得到了简化，规划被分入两种特定类型：（1）总体规划（comprehensive plan）；（2）详细（分区）规划（detailed (zoning) plan）^[3]。

《城市规划法》的最近一次修订是在2010年，修订后被更名为《规划与建筑法》（PBL: Plan and Building Law）。这次修订简化了法律以更好地适应当代社会的需要。在总体规划和详细规划之外新增了两种规划类型：区域规划（regional plan）和地区条例（area regulations）。规划的重点是规划和建筑的环境、社会和经济可持续性，同时为未来的规划技术进步创造了可能^[3]。

最近，城市建筑的性别平等^[4]、工作空间与公共空间结合成为“第四城市空间”^[5]、创建“混合城市”以解决住房隔离^[6]等几个话题获得了特别关注，是当前瑞典城市规划圈的热门话题。

3  《规划与建筑法》

《规划与建筑法》的第1段指出：“本法是对土地和水资源的规划，以及对建造的规定。本法的宗旨是，基于个人自由，为社会发展创造平等和公平的生活条件，为当今社会及后代人民提供一个长期可持续的生活环境。”^[7]

下一段则明确指定了市政府在城市规划中的主要责任：“市政府需依据本法来规划土地和水资源。”^[7]

《规划与建筑法》对规划过程作出了规定，规划师需遵循此法，编制区域规划、总体规划、地区条例、详细（分区）规划^[7]。海洋与海洋区域规划依据《环境法》（Environment Law）单独编制^[8]。虽然区域规划和总体规划用于长期指导城市地区规划和发展，但只有地区条例和详细规划具有法律约束力^[8]。

此外，《规划与建筑法》要求“根据与城市可持续发展相关的国家和区域目标、规划和方案”制定概览规划（overview plan）^[7]。国家和区域层面的发展目标分别如下。

3.1  国家目标

国家目标目前共有四方面^[9]。

（1）健康宜居的建成环境：注重可持续的建筑结构和规划，针对居民所需提供必要的基础设施、高效的公共交通，提高自然和绿地的可达性，保护文化遗产，将空气污染和噪音控制在保证健康和安全的水平之上，经济地使用能源和资源。

（2）环境目标：确保达到政府制定的16项环境质量标准。

（3）针对身体残疾人士制定的规划政策：使残疾人能够使用城市基础设施，能够自由生活并充分参与社会活动。

（4）规划中的性别平等：为了建立一个性别平等的社会，首先要在城市规划部门内部鼓励性别平等，以确保男女双方都能平等地影响规划决策。

3.2  区域目标

瑞典21个县的区域规划各不相同。各县均制定了区域发展规划（RDPs: regional development programs）和交通规划。县级行政委员会只有在市政府规划涉及区域发展规划的各个方面时，才有权干预市政府的规划。

4  规划制度设置

瑞典主要有三个层面的规划：国家、区域和市。1950—1960年代，规划主要是自上而下的、由民选的政治家或工程师代表公民制定的^[10]。与此同时，规划者倾向于把重点放在汽车运输、卫星城市发展和城市中心的“功能”定位上。近几十年来，这种方法受到了严厉的批评，因为这些“机器城市”的建造者们没有考虑到这些接受住房的“人口材料”（population material）还有其他复杂的需求^[11]。今天的规划者们正在寻找更好的方法来兼顾生活在规划空间中的居民的利益。因此，公众参与已经发展成为赢得规划认可度和合法性的关键途径。用斯梅德比和内伊（Smedby & Neij）的话来说：“多年来，城市规划是逐步走向城市治理的进程。这种转变反映了两种趋势：首先，传统理性的规划方法已经发展为基于网络的协同规划过程，类似于从‘统治’到‘治理’的转变。”^[12]

福雷斯特（Forester）认为，将受影响的公民纳入决策过程，共享规划的过程，将使公民对规划产生主人翁意识，对规划实施的支持显著增加^[13]。

然而，征求公民的意见和想法有时可能很困难，因为规划对于非专业人员来说是相当抽象和复杂的^[14]。此外，尽管“战略空间规划政策被认为是一个利益相关方之间协作学习的过程，规划更是一种以制定空间规划来满足国家法律要求的技术过程。”^[15]因此，为了提高参与性交流的价值，规划者必须探索公众参与的新方法，目前，利用数字工具与利益相关者进行沟通日益流行，因为数字成像和建模可以使规划变得更加具体化和可视化^[16]。

基于前面这些论述，瑞典的规划过程近年来变得更加分散。事实上，瑞典的大部分规划都是由市政府完成的，因为它们“最接地气”，而且能够最切合市民的需求。仔细研究这三个层次的规划，就能了解瑞典城市规划的分散性特征。

4.1   三个层面的规划

4.1.1  国家层面

国家层面的规划中没有跨部门的规划，国家只为区域和市级的更具体的规划提供指导方针。然而，当涉及国家利益时，国家将提出具体的规划要求。国家利益问题可能包括铁路、主要道路、海港、渔业、通信、文化遗产、环境保护等方面的长期决定^[8]。

根据《规划与建筑法》，国家利益问题应被纳入各县的规划过程，作为从国家到地区的延伸，处理环境标准、健康危害、防洪、安全和事故预防等方面的问题，以及涉及两个或多个城市的规划^[8]。

4.1.2  区域层面

区域规划是指两个或两个以上的城市共同规划土地和水资源的使用^[8]，通常只关注城市间的问题，例如基础设施规划、气候或区域住房供应。

在瑞典的法律中，区域规划分为两类：第一类是斯德哥尔摩市，该地区的区域规划是强制性的；第二类是其他所有城市，区域规划是可选的、非强制性的。各个行政层级均可编制区域规划。通常，受某一规划影响的城市需通报国家来启动区域规划进程，接着政府将决定是否需要启动^[8]。

4.1.3  市层面

市政府仍有责任在其地理范围内规划土地和水资源的使用。制定和委托规划的任务完全由市政府负责。市政府负责编制《规划与建筑法》中要求的不同类型规划，并使公众参与规划过程。

4.2  四种主要规划类型

4.2.1  区域规划（见4.1.2）

4.2.2  总体规划——土地利用框架

市政府必须制定和实施一项全面覆盖本市土地面积的总体规划。它需反映出本市现任政党或联盟的利益。它是与邻近的城市、区域和县沟通后的成果。总体规划应该是一个持续的过程，它应能代表城市当前的情况，以便规划者在需要时能够从这里获取信息。

总体规划概述了土地和水资源的主要用途，建筑环境的使用和发展，以及符合公共利益、环境标准和国家利益的问题。该规划还应指出在国家和区域目标的战略方面，城市规划和土地开发需达到的要求，同时其重点是保证地方项目的长期可持续性。

有必要时可以对总体规划进行修改和补充^[8]。

4.2.3  地区条例——限制性的监管协议

对于那些没有详细（分区）规划的限制性区域，制定地区条例是必要的。如果需要维护总体规划目的或国家利益，市政府可以管理土地和水的基本使用。更具体地说，地区条例可以定义关于建筑物大小的具体规则，以及对现有建筑物进行修改所需的许可条件^[8]。

4.2.4  详细规划——具有法律约束力的权利和义务

详细规划，或分区规划，界定了土地和水资源的使用，以及特定区域内建筑环境的布局和设计。它由《规划与建筑法》监管，因此具有法律约束力。当一个城市规划开发一个新的区域时，比如住宅区，通常会制定详细规划。详细规划确定公共用途、住宅和水体区域的用地性质和形状。它可以将土地开发具体到一幢建筑物上，包括其位置、高度、与其他建筑物的距离等等^[8]。

详细规划还应明确市政府、开发商和业主以及其他参与者的角色、权利和义务。

此外，详细规划应该有一个相关的描述手册，以明确实施该规划所需的组织、技术、经济和专有措施^[8]。

《规划与建筑法》指出，市政府必须规定任何详细规划的“合理”实施期，需“不短于5年，也不超过15年”^[7]。图4展示了详细规划的形成过程。

图4  详细规划的形成过程

资料来源：作者绘制

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作者：托比亚·法斯特（Tobias Fast），瑞典人，北京交通大学英文城乡规划学（城市规划与设计）国际硕士项目研究生

翻译：雷涵博，北京交通大学建筑与艺术学院，本科三年级

校译：钟依琳，北京交通大学土木建筑与工程学院，本科三年级

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编辑：顾春雪  张祎娴

排版：张祎娴

——to be continued——

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