有许多不讲荷兰语的专业人士、政治家和爱好者对荷兰人使用土地的方式非常感兴趣。这些“外国人”在荷兰进行学术旅行时，常常会对荷兰的土地使用情况表示惊讶。但是，他们并不知道这些土地使用是怎样产生的：荷兰人是究竟如何做到如此的？
《荷兰土地使用规划——原则与实践》一书将解释荷兰土地使用规划的实际运作机制，以及规划和实际发生的事情之间的关系。本书讲述的荷兰土地使用规划其实就是荷兰的国土空间规划。
近年来，越来越多（成长中）的规划师来到荷兰，不仅是进行短期的学术旅行，还有更多的是作为交换计划的学生。尽管他们不会讲也无法阅读荷兰语，但希望在驻留荷兰期间学习荷兰的规划，这本书对这些“外国人”应该会有帮助。本书作者在荷兰学习土地使用规划，同时还具有英国规划的背景，他研究土地使用规划并致力于实践已超过30年。
经译者及出版社授权，本号从10月24日开始陆续推送该书的部分内容。
系列文章
01 前言+背景
第6章 实践中的主动规划：用主动规划实现的多种类型项目的案例
本章将利用一些通过主动规划已经实现或正在实现的项目案例，阐明前一章中关于主动规划的总体描述。各用一个案例阐明八种不同类型的开发与再开发项目，这八种类型分别是：大型住宅区、大型工业区、城镇中心再开发、衰败住区和工业区的再开发、老工业区的改善、边缘区的再开发、区域性公园以及“自然发展区”。
所有的案例均来自奈梅亨（Nijmegen）市内或周边地区，这是一座拥有大约16万人口并与德国接壤的荷兰东部城市。这些案例不仅代表它们各自的类型，而且它们很好地描绘了荷兰日常实践中的图景。每个项目都只有总体的描述，没有太多的细节，因为对于理解整体规划过程来说，细节并不重要。而且，一些项目尚未完成，细节总在变化。在当地市政府的帮助下，我已经对这些信息收集了很多年。
图6.1 奈梅亨，将要描述的大部分项目的区位
瓦尔斯彭（Waalsprong）是瓦尔河北岸的一片大型住区，它的名字（可以被译为“跳过瓦尔河”；现在这一发展区被称为北奈梅亨）源于奈梅亨市选择跨瓦尔河扩展的事实——奈梅亨市最初只是在河的南侧发展。由于河的北侧属于埃尔斯特（Elst）、法尔堡（Valburg）、贝默尔（Bemmel）三个市镇，所以市辖区边界不得不变更。这次变更发生在1996—1998年间，从那时起，瓦尔斯彭成为奈梅亨市的一部分。
瓦尔斯彭的总规划面积约为1350公顷。规划区部分已经被住宅、玻璃温室和工商企业所占据，尽管如此，农用地依然占据绝对优势。大部分土地属于农民，也有许多其他私人业主。总计这片地区共有数百个小型土地所有者。
在1998—2020年间，瓦尔河北岸将建设大约11000~12000栋住房，以及为预计的3万未来居民服务的配建设施。这些配建设施包括一个具有商店和办公室的中心区、若干商务园区、一个休闲娱乐区、若干运动场、学校和道路。
在过去十年间，奈梅亨市已经向西开辟了诸如“杜肯堡”（Dukenburg）、“林登霍特”（Lindenholt）等大型居住区。然而，无论西延还是南拓，奈梅亨都已接近周边市镇的边界，在瓦尔河南岸，唯一可能大面积扩张的区位只有东部地带。然而，这片地区因其自然价值而深受青睐，因此一直存在着反对向这一方向扩张的抗议。奈梅亨不得不寻找其他出路，最终决定朝着瓦尔河对岸跨出历史性的一步。
瓦尔斯彭的规划最早是在“跨越瓦尔河的土地”这一结构性规划中拟定的，1996年奈梅亨、埃尔斯特和贝默尔的市政委员会正式采纳了这项规划，这份文件的制定经过了与国家政府、海尔德兰省（province of Gelderland）、相邻市镇及其居民和企业家的协商。在1996—1998年间，市辖区边界发生变更，这一地区开始成为奈梅亨市的一部分。现有的土地使用规划不得不进行变更。
当瓦尔斯彭决定开发时，设立了一个讨论平台。在这一平台中，市政当局、商业团体、住房协会和房地产经纪共同讨论选址的可能性。奈梅亨市政府并不希望承担所有的财务风险，而且由于私人团体具备必要的专业知识，奈梅亨市政府决定以公私伙伴关系（PPP: public-private partnership）的方式与若干团体合作。1994年，5个商业开发商和4个住房协会共同签订了一份意向书，制定了关于土地征收的协议，并同意在详细规划被制定出来的同时，完成公共服务设施和基础设施的配套。
随后几年内，作为一项完整的金融操作的土地配套，正如意向书所预见的那样，其不可行性已经变得越来越明朗。风险太高，开发商认为他们对部分土地服务配套的影响力微乎其微。然而，即使在项目初期阶段进行的合作也是不令人满意的，毕竟初期阶段的工作与整个瓦尔斯彭项目相互融合、密不可分，而整个项目将历时约20年。因此，大家研究决定公私伙伴关系被限定在服务配套、居住区营建、2个小型购物中心、主中心区的服务设施以及上述开发区域必要的基础设施建设等方面，这一公私伙伴关系将贯穿整个项目周期。为此，1997年5家大型开发商、2个住房协会的联合机构与奈梅亨市政府联合成立了“瓦尔斯彭土地服务公司”（荷兰语：Commanditaire Vennootschap Grondexploitatiemaatschappij Waalsprong，简称GEM），所有的团体都持有该公司的股份。
瓦尔斯彭的其他配套工作（总计226公顷的其余基础设施、商务园区、园林绿化、公共设施）将由奈梅亨市政府自己完成，不在公私伙伴关系范围之内。
图6.2 由市政府开发的土地和由土地服务公司开发的土地
在瓦尔斯彭土地服务公司（GEM），协议的开发过程是由奈梅亨市政府征收土地并为建设做好准备工作，然后将需要建造住宅的土地卖给GEM。所有的利润和损失都由GEM承担。当土地已经具备建设条件时，GEM需要将土地交付给开发伙伴——私人房地产开发商和住房协会。协议也要求GEM必须将土地转给开发商，而开发商必须购买土地。
6.1.4 从启动到竣工的工期、意想不到的变化、延误等
1980年代末瓦尔斯彭作为一处城镇发展区登上了规划的舞台。在1990年代，不断完善规划过程，并在1998年启动实际建设。该项目预计不会在2020年之前完成。
第一个重大的延误/变化是由被称为“河流空间”（见第2章）的新政策所引起的。该政策的实施源于临近的1993年和1995年的洪灾（奈梅亨是最为危险的地区之一），在改善许多沿河堤坝的同时，新政策要求必须扩大河流的最大通过能力。解决方法之一是拓宽奈梅亨市的“瓶颈”（河流收窄处）。然而，所有拓宽河床的可能途径都将与瓦尔斯彭规划的部分内容冲突。因此，规划不得不进行修改，所有额外成本由国家政府承担。
另一次重大延误源于2001年5月国务委员会的一项裁决。这项裁决认为，现有的环境影响评估（EIA）的制定方式是不正确的，需要一份新的EIA。于是，瓦尔斯彭地区大部分的建设活动被迫停止，直到新的EIA出台并被批准。这造成了开发项目至少两年的延误。来源：巴里·尼德汉姆（Barrie Needham）. 脚下的土地和潜在的态度[M] // 罗震东, 译. 张京祥, 校. 荷兰土地使用规划——原则与实践. 东南大学出版社, 2014.
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