期刊精粹 | 应对气候变化健康风险的适应性规划国际经验与启示【2021.5期优先看 · 主题】
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【摘要】随着气候变化对健康的影响不断加剧，如何有效降低健康风险、保障居民的健康安全，对城市规划提出了极具复杂性的挑战。本文在分析气候变化对健康的影响以及应对气候变化健康风险的适应性规划意义的基础上，重点对适应性规划的国际经验进行总结分析，包括制定政策与计划，提供技术支持，实施信息监测，开展相关研究等；并进一步将国际经验与中国国土空间规划发展现况相结合，提出重视气候变化健康风险评估、加强应对气候变化健康风险规划编制以及推进应对气候变化健康风险的规划实施监督等相关启示与建议。
引言
气候变化被国际社会视作21世纪威胁人类健康最重要的因素之一。全球跨学科研究项目《柳叶刀气候变化与健康2030倒计时》采用量化的指标揭示、追踪了长期以来气候变化与人类健康的关系。该报告指出，气候变化不仅意味着热浪高温天气增多、空气污染加重、作物减产、劳动生产效率降低、慢性病患者等脆弱人群受到更大影响，还意味着加速了部分传染病的宿主存活、病原体繁殖和扩散，甚至可能影响出生在变暖世界中的婴儿，对其产生持续一生的健康损害。城市环境的一些特征还会加剧气候变化对健康的影响。例如：城市热岛效应加剧了极端高温事件的发生频率、强度和持续时间，进而产生更多的热相关疾病；不透水铺装导致城市无法抵御暴雨威胁，增加了水传播疾病的风险。这些气候变化带来的挑战与影响健康的社会、经济和物质环境因素相互作用，对人类健康构成了前所未有的威胁，并很可能抵消过去半个世纪人们在公共卫生方面取得的进步。政府间气候变化专门委员会（IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change）第五次评估报告表明，气候变化及其相关的健康影响是不可避免的，无论采取怎样的减缓策略，都无法完全阻挡气候变化及其对健康的威胁，“适应”因此成为各国应对气候变化健康风险所必须承担的任务。
“适应”是指“为降低自然系统和人类系统对实际的或预期的气候变化影响的脆弱性而提出的政策、措施和策略”。为了抵御气候变化对健康的严重威胁，发达国家采取了一系列适应举措，国外学者将其归纳为政策与计划、技术工具、信息监测、相关研究等类别。这些适应措施多被整合到应对气候变化健康风险的适应性规划中，并集中分布于北美洲、欧洲、大洋洲的发达国家。应对气候变化健康风险的适应性规划，或称“气候与健康适应性计划”，是一种识别和评估可能的气候变化以及可能受到影响的人和地方的健康脆弱性或风险，制定适应目标和行动以减少脆弱性并提高抵御能力，并制定计划来实施和监督适应行动的决策过程，可以理解为从公共卫生角度进行的气候适应性规划。在气候适应性规划中加入健康风险应对，对于许多国家和地区尤其是发展中国家而言是新课题。分析、借鉴国际上应对气候变化健康风险的适应性规划经验，对促进中国为抵御气候变化的健康威胁而采取有效的适应行动具有重大意义。
气候变化对人类健康影响的研究始于1980年代末。相关影响结果已通过政府间气候变化专门委员会报告、气候变化疾病的全球负担分析和相关研究得到广泛证实。气候变化的直接健康影响来自热浪、干旱和暴雨等，间接影响来自暴露于媒介疾病、空气污染和粮食减产等。同时，社会、经济和环境条件的不同意味着不同人群、地区面对气候变化健康威胁的脆弱性程度不同。儿童、老人、体弱者、户外工作者、贫困和偏僻地区人口，气候敏感疾病高度流行、严重缺水和粮食产量较低的地区，小岛屿发展中国家和山区以及发展中国家特大城市和沿海城市被公认面临更高的气候变化健康风险。
首先，热浪频率和强度的增加极易引发中暑，还会威胁心血管健康、呼吸健康和肠道健康，诱发相关疾病甚至导致死亡。循环系统和呼吸系统疾病在热浪期所致的日平均死亡数分别是非热浪期的1.91倍和2.43倍。其次，干旱、暴雨、洪水、热带气旋等极端天气事件的频繁发生会直接导致死亡率和伤残率的增加，并影响心理健康。灾害发生后的混乱和恐怖景象往往会给幸存者造成巨大的心理压力，甚至诱发“灾害综合征”。
首先，气候变化会改变生物、食物和水等媒介传播传染病的模式，使其发病率上升，其中最受关注的媒介生物性传染病在全球呈现传染病新发与重现、原有疾病的流行区域不断扩展、疾病流行频率不断增快等趋势。例如曾经静息多年的虫媒传染病重新爆发，莱姆病在欧洲和北美地区的发病率迅速上升，等等。中国媒介生物性传染病每年死亡人数占传染病总死亡数的30%~40%，其中的蚊媒传播疾病（如疟疾、登革热和病毒性脑炎）和软体动物传播疾病（如血吸虫病）等均具有气候变化敏感性。其次，气候变化所导致的湿度、风速和降雨等气象条件改变能够加剧空气污染，进一步威胁呼吸系统和心血管系统健康。同时，气候变化引发的臭氧层耗减、紫外线强度增加会导致皮肤和眼睛损伤增加。第三，气候变化会增加植物病害并影响灌溉水的供给，从而影响作物产量，进而导致饥饿和营养不良人数增加。第四，气候变化还会通过影响城市空间要素威胁到公共健康安全的保障。如包括医疗建筑在内的许多建筑物设计并未将当前或预计的气候条件纳入考量，无法抵御极端高温和洪水淹没等风险；医疗卫生服务设施配置体系和布局与风险事件发生时急剧增加的诊疗需求之间可能存在差距。
气候变化的健康影响复杂多样且较难预测，现有多数国家和地区的规划建设没有为应对气候变化健康风险做好充分准备，在应对极端天气、传染病等新的城市风险趋势时显示出较多的不适应性。例如道路交通（影响紧急疏散、物资运输）、电力（影响高温时电力供应、食品安全保障）、给水（影响安全的水供应）等关键基础设施的气候适应能力不足，使城市功能与服务运转缺乏可靠支撑，应急响应与灾后恢复工作面临挑战。
从公共卫生的角度开展气候适应性规划对促进城市抵御气候变化健康风险、保障公共健康具有重要意义。首先，应对气候变化健康风险的适应性规划有助于充分考虑各类健康风险要素，采取趋利避害的适应行动，提升城市在极端天气事件、突发公共卫生事件中的抗风险能力。其次，应对气候变化健康风险的适应性规划能够促进居民健康安全与社会安定，尤其是保障儿童、老人、体弱者、户外工作者等脆弱性人群的健康，缓解城市发展不平衡、不充分矛盾中的健康不平等问题。第三，应对气候变化健康风险的适应性规划将有助于减少气候变化健康威胁所产生的经济损失。研究表明，适应成本将远小于突发事件对城市环境与居民生命健康造成的经济损失。最重要的是，应对气候变化健康风险的适应性规划不仅能够收获短期的直接协同效益，更能在长期时间跨度上减缓人为气候变化，降低极端天气事件的发生频率与严重程度，从而为子孙后代的生存环境与生命健康提供长远保障。
发达国家和地区在应对气候变化健康风险、开展适应性规划的过程中积累了宝贵经验，以下重点从政策与计划、技术工具、信息监测以及相关研究等方面进行总结分析。
政策与计划是各国政府应对气候变化健康风险的适应性决策的载体，不仅是指导“适应”的总领性框架，还能够用来表征、比较适应活动的现状，形成可以衡量适应进度的基准。发达国家制定了一系列涉及国家、州和地方尺度，整合了气候变化健康风险，应对风险的适应目标、措施和技术工具资源等内容的政策与计划，其中部分政策与计划以独立报告的形式呈现，部分则作为综合性的气候适应性规划中的一部分内容呈现。
美国在政策与计划制定方面处于国际领先地位，相应的政策与计划主要集中在州一级，既形成了整体性的指导框架，又提供了具体的技术指导。美国疾病预防控制中心（CDC: Centers for Disease Control and Prevention）的“气候就绪州和城市计划”（Climate-ready States & Cities Initiative）在2018年使用五步建立抵御气候影响的韧性建设框架（Building Resilience Against Climate Effects Framework，以下简称“BRACE框架”）（图1），专门用于指导卫生官员发展协助社区参与应对气候变化健康影响的计划制定。BRACE框架能够帮助社区确定其可能面临的气候变化影响、潜在的健康风险以及与这些风险关联性最大的人群和地区分布，并指导卫生部门将气候预测与流行病学分析合并，纳入传统的计划过程，从而更有效地为应对一系列气候变化健康风险做准备。在此项计划与框架指导下，美国16个州和2个城市制定了应对气候变化健康风险的适应性规划——聚焦各地当下或未来可能面临的气候变化健康风险，提出适应措施。例如：佛罗里达州针对极热、荒野火灾、洪水和飓风等影响下的过敏、哮喘、水传播疾病等，为社区卫生部门或沿海社区居民服务部门提供帮助；佛蒙特州针对该州面临的最主要的高温天气对健康的影响，提出在城市化地区大范围种植遮荫树等措施，以帮助改善住房的热环境条件，同时增加健康和能源方面的协同效益。
加拿大是世界上受气候变化影响最为严重的国家之一，自1948年以来，其平均地表温度上升水平（1.7℃）几乎是全球平均水平的两倍。为了应对气候变化带来的严峻公众健康挑战，加拿大政府在联邦、省以及城市层面制定了多项政策与计划。在联邦层面，《从影响到适应：气候变化中的加拿大》《联邦适应政策框架》等针对媒介传播疾病、热相关疾病等，提出：加强公共卫生、应急管理和医护人员能力建设，提供相关指南、决策工具包，开展脆弱性评估和研究，以及针对空气质量、高温和传染病进行预警并响应等适应措施。在省层面，最具代表性的是魁北克和安大略，在适应计划中提出的适应措施包括开展研究、能力建设、监测预警、适应行动建议等，且多数已实施。其中，魁北克在识别该省面临的健康风险的基础上，制定了综合的适应计划，涵盖与传染病、空气质量、食品安全、水质等相关的大量适应措施。在城市层面，多伦多和温哥华在适应计划中纳入了气候变化健康风险监测和实施评估等内容，领先于加拿大国内的其他城市。如针对与高温有关的健康威胁，多伦多提出实施高温警报系统和高温天气响应计划、提供清凉中心等措施；渥太华在应对气候变化健康风险的适应计划中主要关注实践措施，提出了控制城市热岛、西尼罗河疾病的适应策略。
英国是国际上最早提出气候变化健康影响报告的国家之一。英国《气候变化法2008》规定必须每五年进行一次国家范围的气候变化风险评估。气候变化健康风险与应对措施作为各项气候变化风险与适应内容的一部分，被纳入《国家气候风险评估及其证据报告》和《国家气候适应计划》（第四章）。该计划包括英国面临的气候变化健康风险，以及正在进行和计划实施的适应目标与行动。如卫生部门的目标是到2023年将“适应”纳入日常实践中；针对严峻的高温健康风险，在绿色基础设施和卫生系统方面采取适应行动。2015年，英国医疗保健系统适应中心受环境、粮食和农村事务部（DEFRA: Department for Environment Food & Rural Affairs）邀请编写医疗保健系统适应报告。该报告系统、完整地整合了气候变化对英国公众健康和医疗服务带来的风险、卫生部门的应对措施等内容。其中最高危的风险包括高温热浪、空气污染、洪水等影响下的健康风险，建筑物过热和无法抵御洪水的风险，以及对社区和基础设施供应链的破坏风险。环境、粮食和农村事务部要求英国卫生系统考虑三方面要素：（1）当前和未来的气候风险识别与评估；（2）制定适应计划，应对气候变化健康风险；（3）实施适应计划，将“适应”嵌入现有工作框架，并监测适应效果。
澳大利亚是全球受气候变化影响最为严重的国家之一，面临蚊媒疾病等媒介传播疾病传播范围扩大、热相关疾病的发病率和死亡率上升等多种气候变化健康风险。《澳大利亚气候、健康和福祉国家战略框架2017》为各级政府、卫生部门和社区提供了支持健康且韧性的社区、具备可持续性和气候韧性的健康部门等七个方面的政策行动建议，并要求必须在联邦、州和地方层面实施，从而认知、管理、消除气候变化的健康风险，并通过气候变化行动促进健康。《昆士兰州健康与福祉气候适应计划2018》为昆士兰州健康和福祉服务机构提供了气候变化适应框架和指南，使其能够创新性和适应性地管理与气候变化相关的健康风险。该计划明确提出了特定的公共卫生措施、基础设施等10项重点措施【具体包括：领导与治理；部门和社区的能力建设；具体的公共卫生措施；风险管理和法律责任；研究、数据和评估；经济与融资；机构、部门和利益相关者团体之间的合作；教育和交流；政策、法规和立法；基础设施、技术和服务交付】和一系列指导原则，并为政策制定者、服务机构和社区提供了应对措施实例。如对于基础设施、技术和服务交付，该计划提出投资具有气候适应性的基础设施、技术和服务设计。
3.2 提供技术支持
国际组织与各国政府开发了多种适应技术工具资源，为气候变化健康风险评估、政策与计划的制定与实施提供了重要的技术支持。
世界卫生组织2013年制定《适应气候变化保护公共健康：脆弱性和适应性评估》，为国家和地区开展当前和未来气候变化影响下的脆弱性评估（即人口或地区对健康危害的易感性），以及增加政策和计划韧性提供了指南（表1）。其中的适应性评估主要是对保护健康不受气候变化影响的有效措施进行的评估。
美国加利福尼亚州的抵御气候影响的韧性建设（CalBRACE）项目开发了脆弱性评估框架、气候变化和健康指标，以及相应的在线交互式数据可视化平台，并提供了可供开放下载的州、县、市、镇和人口普查区域尺度的在线数据。框架着重于评估当前和未来的气候变化暴露、最易受到健康风险影响的人群和地方，以及适应气候变化的能力，共涵盖暴露性、敏感性和适应性三个方面22项指标（表2）。在数据、指标与平台的技术支持下，已经可以实现基于网络的现状和未来不同碳排放场景下、叠加高风险人群与地区信息的健康脆弱性查询（图2）。
澳大利亚健康部门以应用在多行业领域的健康影响评估（HIA: Health Impact Assessment）为基础，在2017年制定了健康影响评估指南，用于考虑、确定可能发生的健康影响类型，以及这些影响在任何受影响人群和社区中的分布，进而指导气候风险管理和适应计划制定。
3.3 实施信息监测
实施气候变化健康风险信息监测是国际上应对气候变化健康风险，告知公众并使其支持适应决策的重要技术保障。
美国疾病预防控制中心于2002年建立国家环境公共卫生追踪网络（National Environmental Public Health Tracking），汇总来自国家、州和城市层面环境、健康和气候（极端高温、空气质量暴露等）的相关数据，在全美各地实施跟踪计划，为保障居民健康发挥了重要作用。例如：密苏里州创建了清凉中心在线地图，为防止居民在夏季患上热相关疾病起到重要作用；佛蒙特州的“蓝绿藻追踪器”帮助居民作出有关休闲湖的游憩决策；爱荷华州利用其空气质量和心血管疾病数据显示工具为州免疫计划服务。
英国已建立较为有效的气候变化健康风险信息监测系统。较具代表性的如每年6—9月开展的“热量—健康”监测、11—4月开展的“冬季—健康”监测。此外，针对外来入侵物种【英国运用将气候变化考虑在内的综合风险框架进行的正式评估结果表明，新入侵的非本地物种有可能对人类、动物和植物造成严重影响】等新出现的病虫害，英国公共卫生组织利用其监测系统在英格兰东南部30个海港和机场以及从入境港口向外的高速公路服务站开展了侵入性蚊子监测，并与产业界合作评估和管理虫害风险。
加拿大安大略省锡马斯科卡县（Simcoe Muskoka）在省和市级合作伙伴的支持下，对与莱姆病具有密切关联的蜱虫（tick）的多个潜在分布区域进行了主动监测，追踪其自然栖息地的扩展。
研究是将思维、理念转化为政策和实践的重要依据。发达国家就气候变化对健康的影响、应对措施及其相关技术方法开展了一系列相关研究，以此作为气候变化健康风险评估、适应性规划制定与实施的证据基础。
美国疾病预防控制中心编著了多项气候与健康技术研究报告与指导文件，汇总了截至2015年关于气候变化对健康的影响、适应气候变化保护公共健康的适应措施的研究综述和证据等级【文件指出现有气候变化对健康影响的研究内容已较为丰富，证据等级也较高，而对于适应措施的研究内容则较少，证据也亟待深入加强；并提出号召，挖掘探索更多研究，以为适应决策提供支撑】。这些研究为许多地区的适应决策提供了重要的理论支持。如纽约市的一项研究表明，老年人与热相关的死亡风险根据个人和邻里特征而有所不同，贫困、居住条件差、不渗透土地覆盖地区的死亡率更高，研究结果为纽约市综合脆弱性指数的创建提供了依据。
加拿大政府为应对气候变化健康风险的适应性规划相关研究投入了大量研究资金，并重点开展了北部地区的气候变化健康风险应对、媒介传播和人畜共患病的气候变化传染性疾病、特定辖区的健康脆弱性评估等研究项目。例如气候变化传染性疾病项目通过技术研究开发了水生疾病研究工具，用以评估极端天气事件与水生疾病之间的关联，帮助确定风险区域，从而支持水生疾病的防控。
英国同样开展了多领域的相关研究。例如洪水暴露模型项目探讨疏散方案，并减少洪灾对健康的影响；“气候变化中强大的医院环境设计和交付”项目开展了房屋过热风险量化与缓解技术研究，利用实测数据进行建模仿真，对现有医疗建筑采取韧性改造措施，以应对未来不同气候变化场景中的建筑物过热问题。
近年来，在《国家适应气候变化战略》《实施健康中国战略》等宏观政策引导下，国内在应对气候变化的适应性城市规划与健康城市规划领域都取得了丰富的研究成果，已有学者就适应气候变化的空间规划、基于健康影响评估将健康融入总体规划等进行了深入探讨。但总体而言，应对气候变化健康风险的适应性规划还未引起充分的重视。在国际经验的启发下，结合中国国土空间规划发展现况，笔者提出以下应对气候变化健康风险开展空间规划的启示和建议。
气候变化健康风险评估可以帮助确定气候变化健康风险类型、易受影响的人群和地区分布、改善不良健康影响的空间需求以及相应的规划应对措施，是支撑规划方案制定与实施的重要前提和基础。各项适应措施的提出均建立在对气候变化健康风险具有明确了解的基础上。
目前，中国社会对气候变化健康风险的重视还较为不足，亟须通过开展气候变化健康风险评估，使规划者、管理者与公众充分了解气候变化健康风险，从而推动应对风险的适应决策制定和适应行动开展。
国际经验为气候变化健康风险评估的开展提供了有益的借鉴：技术工具可为评估开展提供方法、流程基础；信息监测可为评估开展提供数据基础；相关研究可为评估开展提供研究基础。参考国际经验，中国气候变化健康风险评估的开展可以从三个方面考虑。第一，将国外脆弱性评估、健康影响评估等技术工具与国内实际情况相结合，制定本土化评估技术指南和工具，从而为评估的开展提供明确的实施步骤指引。第二，强化气候、健康、空间信息的综合监测，依托国土空间基础信息平台，将与空间关联的气候和健康信息共同整合至平台数据库，从而实现尺度范围一致的气候变化健康风险信息查询、数据调用、空间分析与可视化，为评估的开展提供可靠的数据支撑。第三，以国内外应对气候变化健康风险的适应性规划相关研究成果为基础，结合各评估地区所处区域气候变化主要特征与居民健康问题，有针对性地开展相关研究，研判所在地区具体面临的气候变化健康风险类型、易受风险威胁的人群和地区分布、适宜采取的规划应对措施，以提升评估结果的有效性。进而将评估内容与结果作为气候变化健康风险评估专题研究，为规划编制提供科学依据。此外，建议国土空间规划部门积极与卫生健康部门、气象部门合作，探索形成气候变化健康风险评估制度政策，进而为评估的开展提供制度保障，促进评估工作有效实施。
将气候变化健康风险的应对措施纳入规划能够为各项措施的落地实施提供重要指引，从而有效促进各地区实现抵御气候变化健康风险、提升适应能力的目标。参考国际上应对气候变化健康风险的适应性规划在规划层级、规划目标、规划应对措施等方面的经验，结合中国国土空间规划的层级与内容，笔者建议从以下三方面加强应对气候变化健康风险的规划编制。
第一，设立应对气候变化健康风险的规划目标。在国家、省、县市各级国土空间总体规划的目标确定过程中，考虑设立应对气候变化健康风险的规划目标。通过将风险应对意识融入顶层设计，使应对气候变化健康风险的目标自上而下层层传导并加以落实。第二，明确与气候变化健康风险应对相关的空间要素及其规划重点。借鉴发达国家将风险应对措施落实到空间要素的经验，建议将风险应对措施重点与国土空间规划编制内容中居住用地，绿地，医疗卫生等公共服务设施，能源、交通、防灾等基础设施等规划内容相衔接。基于气候变化健康风险评估所得到的风险类型和分布，明确应对风险具体涉及的关键性空间要素，从特定气候变化场景下空间要素支撑运转和健康保护干预角度，提出各关键性空间要素在选址、布局、配置和标准等方面的应对策略，并将其融入规划编制内容。第三，结合高风险区域、风险应对相关的特定空间利用领域编制专项规划。基于气候变化健康风险评估得到的风险分布和风险应对相关空间要素，进一步确定面临风险更高的区域和需要更加细化落实的空间利用领域。针对高风险区域，可将风险应对措施纳入特定区域专项规划中防灾减灾、资源利用、生态环境保护以及空间保护开发等内容；针对特定空间利用领域，可对应部门事权，将风险应对措施进一步细化落实并融入各领域专项规划中特定空间要素的布局指引、规模指标配置和设防标准等内容。例如：应对极端高温及其诱发的高密度街区热岛效应叠加、沥青融化和道路或桥梁关闭、慢性病等脆弱人群面临更大健康威胁等风险，确定面临风险更高的区域为高密度街区，需要更加细化落实的空间利用领域为道路交通和医疗卫生设施。进而，针对高密度街区，考虑进行街区空间形态调整、绿地和清凉中心布局、清凉屋顶改造等；针对道路交通，考虑联系清凉中心、医疗设施与高风险地区的应急线路布设、应急交通设施布局，以增强高温天气中健康资源要素的可达性；针对医疗卫生设施，可基于风险分布，完善各级设施布局位置、服务范围与供给容量，并考虑设施与用地的备用和转换，还可为抵御过热风险的医疗设施建筑设计标准提供指引。
此外，对于规划编制成果，建议结合技术方法研究，开发规划方案风险应对有效性评估技术工具，并建立依托国土空间基础信息平台的、叠加特定气候变化场景下气候变化、健康风险、空间要素规划等信息的规划编制成果可视化子平台，共同辅助规划方案选择。
国土空间规划实施监督是规划编制内容落地实施的重要保障。发达国家多项应对气候变化健康风险的政策与计划均提出，要通过实施评估和适应效果监测等规划实施监督方式来保障适应行动的稳步落实（如英国和加拿大）。借鉴国际经验，以中国国土空间规划定期评估制度建设为依托，建议推进应对气候变化健康风险的规划实施监督，将各项应对措施的具体规划执行情况纳入检查内容，并结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对规划进行动态调整完善，以使气候变化健康风险评估结果和相应的规划编制内容在规划实施中得到进一步监测、评价与优化。
关于气候变化健康风险及其适应的研究日益为国际社会所重视，相关的可借鉴经验也日渐丰富。但在复杂的气候变化健康风险面前，即便在发达国家，其综合适应水平也尚处在初级阶段。气候变化健康风险的预测、适应策略实施的落脚点、与空间要素的对应和耦合关系等经验细节仍待系统深入地学习。
尽管抵御气候变化健康风险、提升适应水平的目标无法仅凭规划人员的力量达成，但随着城市规划的公共政策属性日益凸显，城市规划工作者作为关系到人居环境质量的公共政策形成中的重要参与方，有责任承担起对于风险事件适应的价值倡导与传播任务。学习发达国家经验，针对中国不同地域气候变化健康风险特征，积极开展相应的规划研究，对于提高城市的抗风险能力、保护公众健康、获取协同效益势必具有重要意义。
李姝媛，哈尔滨工业大学建筑学院，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室，博士研究生。hitlishuyuan@126.com
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