【论坛预热】行业企业优势仍将是光伏精准扶贫从“写意画”向“工笔画”的关键
党的十九大提出实施乡村振兴战略，描绘了新时代我国农业农村发展的宏伟蓝图。农村能源作为我国能源体系的重要组成部分，是农村经济社会发展的重要物质基础。农村能源发展对于乡村振兴具有基础支撑作用，立足自身资源禀赋，推进农村能源变革，是能源企业服务乡村振兴战略的重要落脚点。为此，国网能源研究院将于4月29日主办农村能源“北七家”线上论坛（第二期），以“农村问题研究：为什么调查研究如此重要”为主题，就农村能源研究领域开展深入探讨。
欢迎广大专家读者积极参与研讨，我们已在论坛海报中分享联系方式，期待您的加入。近期，我们也将整理与农村能源领域相关的精彩文章。本期精彩文章如下：
行业企业优势仍将是光伏精准扶贫从“写意画”向“工笔画”的关键
行业企业优势仍将是光伏精准扶贫
从“写意画”向“工笔画”的关键
执笔人：冯凯辉、黄碧斌、张红宪
闫湖、张钧、张玥
（国网能源研究院农村能源研究小组）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面建设小康社会提到治国理政的战略位置，提出实施精准扶贫方略，打赢脱贫攻坚战。光伏扶贫工程作为破解贫困地区“无业可扶、无力脱贫”难题的有效手段，得到中央和国务院领导的高度重视，被列为“精准扶贫十大工程”之一。自2014年实施以来，光伏扶贫项目在规模管理、建设运营、收益分配等方面不断迭代完善，在精准扶贫、精准脱贫上取得了良好成果，基本稳定的格局已经形成。
但由于发展过快过急，粗放的问题没能避免。虽然“写意画”给了一定的发展信心，但为了保障帮扶对象长远稳定收益，持续发挥光伏扶贫项目“造血”功能的“工笔画”还没有起笔。未来还需要进一步充分发挥好电网、光伏发电全产业链等行业企业优势，努力做好电网改造升级、光伏扶贫接网消纳、项目运维支撑、收益模式拓展、扶贫效果评估等深入细致的工作，让光伏扶贫真正成为脱贫攻坚和乡村振兴战略宏伟蓝图中浓妆重彩的一笔。
1、光伏扶贫作为“精准扶贫十大工程”之一，通过多年积累迭代，有效发挥了行业企业优势，增加了贫困人口收入、增强了贫困地区内生发展活力和动力，基本稳定的格局已经形成。
一是光伏扶贫可充分利用贫困地区太阳能资源和屋顶（土地）资源，发挥我国光伏行业世界领先和电网实现全覆盖的优势，是国家实施产业扶贫的重要方式。我国太阳能资源非常丰富，全部陆地面积接收的太阳能辐射能约为1.7万亿吨标准煤/年，从全国太阳年辐射总量的分布来看，中西部贫困地区的太阳辐射总量很大。同时，在部分农村地区，尤其是偏远贫困地区，由于交通条件差等原因，很难找到适合当地的产业发展项目，但其具有丰富的屋顶、农业大棚、土地等资源，且基本都被大电网覆盖，随着光伏发电技术的不断提高，其投资成本有较大的降低空间（2019年我国分布式光伏系统初始投资成本为3.84元/W，2020年预计下降至3.66元/W），因此在光照较好的贫困地区因地制宜地开展光伏发电项目建设，是开展产业扶贫的有效形式和突破口。
二是在借鉴安徽、河北等地区光伏扶贫经验的基础上，国家启动并逐步推进光伏扶贫工程，光伏扶贫得到快速发展。从2013年开始，安徽、河北等地区积极探索光伏发电和扶贫开发相结合的方式，取得了较好的经验，扶贫效果显著。2014年10月，经过充分调研和广泛论证，国家能源局、国务院扶贫办联合印发《关于实施光伏扶贫工程工作方案》，计划用6年时间实施光伏扶贫工程，并明确在6省30县开展首批光伏扶贫试点。为加快并规范光伏扶贫项目实施，保证其发挥更大效益，国家发改委、国家能源局、国务院扶贫办等相关部门陆续发布了涉及规划、建设、管理、收益分配等多项支持政策，光伏扶贫得到快速发展，截至2019年底，全国光伏扶贫项目并网容量已达2649万千瓦。
三是光伏扶贫项目实际应用主要有户用光伏发电系统、村级光伏电站和地面集中式光伏电站三种模式，考虑建设用地、地方政府投资能力、扶贫效果持续性等因素，近些年主要以村级光伏电站为主开展建设。户用光伏发电系统是利用农户屋顶或院落空地建设，容量一般为3～5千瓦，投资一般是由政府、企业捐赠和个人贷款各承担一部分，产权和收益均归贫困户所有。村级光伏电站一般是在建档立卡贫困村，以村集体为主体，利用村集体土地建设100～300千瓦的小型电站，由政府投资，产权归村集体所有，收益由村集体分配。地面集中式光伏电站一般是利用荒山荒坡建设10兆瓦以上的光伏电站，产权归投资企业所有，企业捐赠部分股权，由当地政府将这部分股权收益分配给贫困户。由于村级光伏电站模式具有成本低、占地少、并网易、收益分配灵活等优势，更加符合实际，能够更好的确保扶贫效果，2018年国家明确光伏扶贫电站原则上应在建档立卡贫困村按照村级电站方式建设。
四是光伏扶贫实施以来，发挥了行业企业优势，在带动贫困群众增收脱贫、推动能源供给侧改革等方面取得了良好效果。据不完全统计，包括电网企业、发电企业、光伏设备厂家等几十家能源企业都投身到光伏扶贫电站建设浪潮中。在政府优先拨付补贴资金、电网企业开通绿色并网通道和优先调度消纳、发电企业和设备厂商积极开展建设运营等推动下，截至2019年年底，全国418万贫困户通过光伏扶贫获得稳定收益，光伏扶贫电站并网规模达2649万千瓦，约占全国光伏发电总容量的13%。在今年疫情防控期间，光伏扶贫电站在脱贫攻坚上发挥了重要作用，根据国务院扶贫办数据，截至2020年3月20日，中西部22个省份光伏扶贫电站发电收益资金到村11.97亿元，设置公益岗位47.08万个，吸纳贫困劳动力51.07万人就业，发放工资金额4.33亿元。可见，光伏扶贫取得了稳定带动群众增收脱贫、积极推动能源领域供给侧改革“一举多得”的效果，成为精准扶贫的有效手段和产业扶贫的重要方式，增强了贫困地区内生发展活力和动力。
2、光伏扶贫项目发展中同时也未避免一些粗放问题，如扶贫电站收益水平未达预期、影响贫困户自身及用电安全等，应给予特别关注。
一是由于工程建设质量和运维管理监管不到位，部分地区存在“重建轻管、建而不管”现象，导致光伏扶贫电站发电能力不足，影响扶贫成效。单个村级光伏扶贫电站规模多在100～300千瓦，小企业参与项目建设较多，相关设备及工程建设质量难以保障。此外，光伏扶贫工程大多位于偏远地区，具有交通不便利、通信不发达等特点，且当地居民缺乏对光伏扶贫电站运行及维修常识，光伏供货商参与维修动力不足，部分光伏扶贫电站无法得到有效运维，导致发电能力未达到设计水平。2019年2月，国家能源局公布了《国家能源局2017年度全国光伏发电专项监管报告》，指出部分光伏发电项目管理和运维水平落后，影响后期经济效益和扶贫效果。2019年4月，国务院扶贫办发布了《关于村级光伏扶贫电站发电情况的通报》，对已纳入第一批国家财政补助目录的15695座、近180万千瓦装机容量的村级光伏扶贫电站开展了发电能力评估工作，评估结果显示，由于建设质量不合格、运维主体责任未落实、运维管理不到位等原因，有37.1%的电站发电能力不足理论值的80%。
二是光伏扶贫电站收益模式较为单一，收益水平随着光伏发电效率逐年降低而减少，收益分配方式也有待进一步完善。在收益模式方面，目前，光伏扶贫电站收益主要来源于发电收入（其中包含燃煤标杆电价和补贴两部分），在国家政策支持下，项目收益率较高，但随着光伏组件效率逐年衰退，光伏扶贫电站收益将逐年降低。在收益分配方面，部分地区存在直接向贫困户发钱的形式，容易形成养懒汉的不良局面，难以激发贫困户的内生动力。
三是光伏扶贫电站含有大量带电设备，由于贫困用户缺乏用电常识，带来一定安全隐患，同时大规模光伏扶贫电站接入影响到部分地区用户正常用电。一方面，光伏扶贫电站涉及汇流箱、逆变器、配电柜等多种设备，绝大多数贫困村民不了解光伏电站的技术原理，不具备对光伏灾害的危险防范意识，容易造成安全隐患。另一方面，光伏扶贫地区大多地处偏远地区，电网输送容量和负荷转供能力相对较弱，大量光伏扶贫电站接入电网末端，极有可能造成电压过高，对光伏设备本身和用户用电设备造成较大安全隐患，如安徽金寨村级光伏电站并网点电压超过额定电压20%，远超国家标准要求，易造成家用电器损坏等问题。
3、为持续发挥光伏扶贫项目“造血”功能，未来还需要进一步发挥好行业企业优势，针对存在和潜在问题开展深入细致的工作，切实发挥光伏扶贫在脱贫攻坚和乡村振兴的重要作用。
一是进一步加强农网改造升级，优先调度光伏扶贫电站，为光伏扶贫电站接网、消纳提供坚强电网支撑。政府相关部门要统筹规划光伏扶贫项目实施方案和配套电网工程，科学确定项目规模布局、建设时序。电网企业应加快扶贫开发工作重点县、集中连片特殊困难地区的电网建设，持续畅通光伏扶贫接网绿色通道，优先调度光伏扶贫电站，保证光伏扶贫项目“电站同步并网、电量全额消纳”。
二是严格项目承建单位准入门槛，加强光伏扶贫设备质量管理，确保光伏扶贫电站能够长期服务于贫困地区。通过市场化方式选择设计采购施工总承包企业承担村级电站建设工作，杜绝层层转包行为。严格做好光伏组件、逆变器等设备检测工作，保证相关设备满足国家资质检测认证机构认证要求，鼓励采用达到“领跑者”技术指标的先进产品，确保光伏扶贫电站安全可靠运行。
三是加大对贫困户的宣传引导、技术培训，合理制定运维机制，在保障光伏扶贫项目高效运行下激发贫困户内生动力。通过宣传培训，提升贫困户光伏设备使用常识，防止因恶劣天气导致的人员安全和光伏设备损害等问题。理清技术和非技术运维界面，对于技术运维，按照“专业人做专业事”的原则，由县政府通过招标或其他竞争性比选方式公开选择运维企业。对于非技术运维，设立相关岗位，对贫困户开展岗位培训促进就业。同时，应通过全国光伏扶贫信息监测系统等平台，实现扶贫项目实时监控、智能维护管理等功能，提高电站智能化管理水平。
四是多措并举进一步保障和提升光伏扶贫项目收益水平，因时因势调整完善收益分配制度，筑牢光伏扶贫项目造血功能。一方面，结合设施种植业、畜牧业养殖类型等，推广农光互补、牧光互补、渔光互补等“光伏+”扶贫模式，为贫困户增加双向收入。另一方面，后续可结合我国电力市场建设情况探索市场化运营模式。此外，为应对突发事项，推广光伏保险机制，如安徽金寨地区为每户每年10元、村级光伏电站每年200元购买保险，化解风险，让贫困户持久受益。在收益分配方面，继续推广开展公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫等方式，同时，根据脱贫攻坚、乡村振兴等实际，调整完善相应收益分配方式，如今年受疫情影响，国务院和财政部下发文件，要求2020年光伏扶贫发电收益的80%用于贫困人口承担公益岗位任务的工资和参加村级公益事业建设的劳务费用支出。
五是对光伏扶贫项目建设运营情况开展定期评估机制，发现并及时解决问题，确保扶贫对象长期受益。一方面，由国家相关部门组织组成评估小组，定期对已建、在建光伏扶贫电站进行实地抽查调研，分析在规划、建设、运营等方面存在问题，并及时反馈要求整改。另一方面，对自然灾害等一些不可抗拒因素进行风险评估，采取相应的防御措施。此外，充分利用全国光伏扶贫信息监测系统等现代化技术手段，提升监管能力，及时将光伏扶贫项目运营等信息向社会公开，接受社会监督。
作者简介
冯凯辉，国网能源研究院新能源与统计研究所，从事分布式电源、农村能源和储能的规划运营、政策管理研究。
黄碧斌，国网能源研究院新能源与统计研究所，从事新能源、分布式电源、储能和农村能源的政策管理、规划运营和技术经济研究。
张红宪，国网能源研究院办公室，关注脱贫攻坚和乡村振兴，能源治理体系和治理能力建设。
闫湖，国网能源研究院新能源与统计研究所，从事国内外能源电力统计分析、分布式电源政策经济分析、农村能源研究。
张钧，国网能源研究院电网发展综合研究所，从事电网发展战略与规划研究。
张玥，国网能源研究院电网发展综合研究所，从事电网发展战略与规划研究。
往期回顾
编辑：杨彪
审核：许晓艳
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