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英国新北极防务政策评析

王晨光 欧亚新观察 2022-05-21

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2022年3月29日,英国国防大臣本·华莱士(Ben Wallace)在挪威视察北约本年度最大规模军演“寒冷反应-2022”时,公布了题为《英国在高北地区的防务贡献》(The UK’s Defence Contribution in the High North)的政策文件,强调英国将保持与盟友伙伴合作,加强在北极地区的军事力量。


“寒冷反应”是北约例行性军演,在俄乌冲突背景下,今年的演习显得更具针对性。“寒冷反应-2022”共有来自27个国家的约3万名士兵、50余艘军舰、200多架飞机参演,由英国的“威尔士亲王”号航母担任旗舰。这是该航母首次以北约旗舰身份部署,也是英国“伊丽莎白女王”级航母(该级别首舰是“伊丽莎白女王”号,第二艘是“威尔士亲王”号)首次在北极地区执行任务。英国特意选择这一“历史性”时刻公布新北极防务政策,而且强调自己的“贡献”,旨在维护北约“二当家”地位,增强国际存在感和影响力。



作为一份聚焦具体区域和领域的政策文件,新北极防务政策以英国政府2018年公布的《超越冰雪:英国的北极政策》(Beyond the Ice:UK policy towards the Arctic)和2021年公布的《竞争时代的全球英国:安全、国防、发展与外交政策综合评估》(Global Britain in a Competitive Age:The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy)为指导,阐述和发展了其中涉及北极防务安全的内容。


新北极防务政策称,英国是离北极圈最近的国家,北极对英国的生态环境、经济发展、能源供应和国防安全等至关重要。北极地区曾长期处于“低紧张”状态,但近年来,气候变化导致北极经济竞争日益激烈,大国博弈对北极安全构成严重威胁,北极“例外”时代即将终结。为维护北极地区稳定和安全,英国国防部确立了四个政策目标:一是保护英国和盟友的关键基础设施及其他利益,二是确保在整个地区的航行自由,三是维护以《联合国海洋法公约》为核心的“基于规则的国际体系”,四是抵制“恶意竞争和破坏稳定的行为”。今后,英国计划采取四方面措施:一是加深对北极地区发展变化及相关行为体活动的认识;二是通过多边和双边渠道与盟友伙伴加强合作;三是保持并增强北极地区军事存在;四是通过投资研发获得可持续、现代化的防务能力。


在明确政策目标和施政方向基础上,新北极防务政策还就英国陆海空三军所承担的任务作出相应安排。首先,海军是维持英国北极军事存在的主力。2020年,英国与丹麦、挪威、美国等重启在北极地区的例行海军行动,践行维护该地区进出和航行自由的承诺。为增强北极海上行动能力,英国海军计划组建北部沿海常设反应部队,研制新一代海军舰船和冰上巡逻舰,提升在各种环境下的军事数据收集能力,加强与主要盟友海军舰船的深度互操作性等。其次,英国空军有能力在北极地区快速部署和行动。2019年,英空军“台风”战斗机开始执行冰岛空中警务任务,未来将部署RC-135W侦察机、P-8A海上巡逻机、F-35战斗机等,进一步提高对北极地区的态势感知能力。此外,英国还计划在北极地区发展太空技术,更好满足情报、侦察、通讯等要求。最后,英国陆军的北极存在较少,未来将增加寒冷环境训练,强化与挪威、瑞典、芬兰等国的联合演习。


进一步看,新北极防务政策具有如下一些特点。第一,以北约为主要依托。北约是西方最重要的军事集团组织,北极八国中美国、加拿大、挪威、丹麦和冰岛是北约成员国,挪威和瑞典是北约“增强机会伙伴国”且正寻求“转正”。作为北极域外国家,英国在北极防务安全方面话语权有限,但北约为其提供了平台与合法性。英国承诺保卫北约盟友在北极地区的安全,正通过与盟友伙伴加强合作、牵头“远征军联合部队”(JEF)等为北极安全做贡献,主张北约应就北极问题采取更加积极主动的行动。第二,以北欧为重点地区。从北约分工和地缘关系角度讲,北欧是英国参与北极事务的重点方向。新北极防务政策虽没有提及欧盟,但强调英国的欧洲身份,重视与挪威、丹麦等北欧国家的合作。


需要注意的是,该政策用“高北”而非“北极”命名,即可能考虑到“高北”通常表示欧洲北极部分,以此拉近与北欧的距离。第三,以俄罗斯和中国为主要对手。新北极防务政策将俄中两国的北极活动视作威胁,但态度有所差别:指责俄罗斯在北极地区搞军事化,影响英国及盟友伙伴的利益,应保持警惕并做好应对;关注中国日益增长的北极投资活动,特别提到“冰上丝绸之路”,在防范中国潜在军事用途的同时也想把握机遇。英国的此番判断,遵循了“全球英国”战略确定的大方向,也与近年来美国、挪威、瑞典等公布或更新的北极政策相一致。


纵观英国政府前几年公布的北极政策文件,重点多在科学研究、气候变化、油气开发、航道利用等领域,对国防军事着墨甚少。2018年9月,时任英国国防部长加文·威廉姆森(Gavin Williamson)曾宣布出台北极防务战略,要提升国防部对北极地区的关注并增强军事部署,但这份战略文件并未公开发布。这次公布新北极防务政策,体现了在当前形势下,英国对北极地区安全环境的谨慎评估和对北极国防安全利益的高度重视。经此铺垫,英国政府计划于2022年晚些时候出台的新北极政策很可能会增加关于国防军事的内容,一定程度上改变英国北极政策的基调,并给其他域外大国调整北极政策作出“示范”。同时,英国此举可谓给北极地区军事化火上浇油,将加剧俄罗斯与其他北极7国的分裂,进一步使北极成为阵营对抗的前沿。另外,近期芬兰和瑞典正寻求加入北约,北欧和北极的地缘政治格局面临重塑,在此背景下,更应对英国在北极的动作及其影响予以密切关注。


(作者:王晨光,中共中央对外联络部当代世界研究中心助理研究员)


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