王裕根 | 农村低保资源精准分配的实践困境及其解释——基于国家认证能力的探讨

农村低保资源精准分配的实践困境及其解释

——基于国家认证能力的探讨

本文全文刊载于《法律和政治科学》2021年第1辑，第96-115页。为方便读者阅读，本文省略了原文的注释。

作者：王裕根，江西师范大学法治乡村研究中心研究员，法学博士。

王裕根

（图片来源于微信公众号“法律和政治科学”）

目录

一、文献回顾与问题提出

二、国家认证能力的理论基础与分析框架

（一）理论基础

（二）分析框架

三、流动的身份财产信息、分散化的信息系统与国家认证

（一）村庄社会成员的身份财产信息认证困难

（二）信息数据系统的分散化影响认证的统一性

四、分类标准的模糊性、低度科层化的认证组织与国家认证

（一）纸面上的分类标准无法涵盖社会变动中的事实

（二）低度科层化的认证组织与精准化的认证实践存在差异

五、结论与讨论

【摘要】农村低保资源的精准分配是提升福利治理效能的重要举措，但其是建立在国家认证能力基础上的。作为国家能力的基础，国家的认证能力可从认证的事实和认证的规范层面具体分析，前者体现为信息提取和信息整合，后者表现为认证标准的分类清晰度及其执行力。具体在实践中，由于村庄社会人口流动性不断增加，农户家庭收入难以通过社区瞄准机制得到量化，流动的社会成员信息乃至客观存在的分散化的信息系统影响了国家的福利认证能力；而政策规范层面的分类标准难以涵盖变动着的社会事实，乃至标准执行过程的低度科层化和半正式化，影响到规范标准与潜在低保对象的精准匹配度。在这些因素共同作用下，农村低保资源的精准分配存在实践困境，其实质上反映了国家在基层社会福利认证方面的能力不足。改进国家在基层社会的福利认证体系，需加强信息基础能力建设，建立规范认证标准与社会变动事实信息相统一的开放认证体系，不断提升规范认证标准与社会事实的精准匹配度。

【关键词】低保资源；精准分配；国家能力；国家认证能力

一、文献回顾与问题提出

脱贫攻坚取得重大胜利后，如何巩固脱贫攻坚成果并与乡村振兴战略衔接是当前乡村建设中的重要问题。健全和完善政府兜底保障的精准扶贫政策体系是其中的关键一环。由此，涉及农村低保资源的精准分配问题始终是学术界探讨精准扶贫政策执行的基础性问题。农村低保资源的精准分配关系到精准扶贫效果的长期性和稳定性，也涉及到农村社会基本的公平正义。关于农村低保资源精准分配涉及的问题，既有研究主要有以下三方面探讨。

首先，治理的视角。立足于田野调查经验，有学者认为农村低保资源之所以难以实现精准分配，主要原因在于低保资源分配被当作一种治理手段。而分配环节的信息垄断，加之乡村社会中权力关系网络的影响，导致出现“关系保”和“维稳保”的现象。从政策执行环节来看，低保申请者的家庭情况及其所处的社会结构影响政策执行，实践中常常出现“治理消解行政”的现象。基层社会福利治理结构与机制导致“上有政策，下有对策”的政策变通，以致低保资源分配不可避免地存在偏差。

其次，识别技术的视角。低保对象难以被精准识别影响低保制度的实施效果。建立家庭经济状况核查机制是农村低保制度运行的必要环节，它能有效瞄准救助对象，促进社会救助制度的公正、持续发展。在绝大多数农村，低保对象识别主要靠社区瞄准机制，即通过村庄社会自我认证的方式区别贫困对象和非贫困对象，然而这种社区瞄准机制的效果需要实证分析。有学者认为福利配额制是导致当前社区瞄准机制出现偏差的重要原因。也有学者认为低保瞄准机制的规范化与农村社会的不规则化是客观存在的矛盾，农村低保的社区瞄准机制应从“基于量的精准”转为“基于质的精准”。还有学者基于发达地区农村低保技术治理产生的实际效果，认为各地用技术识别低保对象的能力以及村级治理的模式都不一样，因而依靠技术识别低保对象产生的治理效果也不一样。

最后，福利体系的视角。有学者注意到，与城市低保制度存在“福利捆绑”一样，农村低保制度运行过程中也存在“泛福利化”倾向。“泛福利化”在制度体系方面表现为各种福利制度交叉和重叠。而配额制主导的“社区瞄准”之偏差和社会救助政策捆绑执行形成的福利叠加，导致农村低保政策在执行过程中出现“走样”。也有学者认为，随着国家基础性能力不断提高，基于行政区域的福利配额制要逐步转为基于个体的福利认证制。

欧树军：《国家基础能力的基础》

中国社会科学出版社，2013年版

（图片来源于豆瓣）

综合来看，上述三种视角在理论上解释了影响农村低保资源精准分配的某方面因素，对理解农村低保资源精准分配面临的实践困境具有重要启发意义，但结合实践层面来看，有些经验还需寻找更加综合的视角进行深入探讨。治理视角的研究虽分析了农村低保资源的治理资源属性，回应了转型期乡村社会治理资源不足的问题，但对低保资源的公共属性和国家意志实现程度探讨不够。而从识别技术标准的视角切入农村低保资源精准分配的困境，看到了低保识别的认证体系在精准分配过程中的重要作用，但没有结合乡村社会实际深入分析现代福利认证技术运行的具体条件、现实可能性及其区域差异问题。福利体系的视角从制度规范层面分析了精准分配农村低保资源的制度保障的问题，并注意到福利资源精准分配要以强有力的国家基础性能力为前提条件。但是，这套福利认证体系在乡村社会中到底是怎样，以及如何运行这套体系，还需从规范体系和社会事实两方面深入分析。通过规范体系的分析，可以思考低保资源的国家意志在表达层面是否精准，而分析社会事实，可以看出国家意志的公共属性与潜在低保对象的精准匹配度。

农村低保资源的分配实践中，要实现其分配的公共属性及公平正义，需要建立在相应的技术识别和分类清晰的福利制度体系的基础上，而这涉及国家在乡村社会的福利认证能力。作为一项国家公共资源，农村低保资源的分配体现了国家意志，但国家意志的实现需要相应的配套基础设施。最为关键的是，保障国家低保资源精准分配，需要以国家认证能力作为基础。国家认证能力是国家基础能力的基础，其既包括社会事实和信息层面的提炼与获取能力，也涵盖国家福利制度体系的规范建构清晰度及其执行能力。而在经验现实层面，国家认证能力在农村低保资源分配过程中具有基础性地位，它既涵盖了社会成员事实信息认定和比对的过程，也能反映低保对象识别的规范标准是否精细的问题，并在规范构建与执行层面体现出国家意志落实的精准性问题。因此，国家认证能力的视角作为一种整合视角，能够容纳上述三种视角的分析。本文接下来拟从国家认证能力的角度探讨农村低保资源精准分配的实践困境。文章的经验材料主要基于笔者于2017年6月在江西林县的调研经验，通过访谈乡村干部、低保对象以及查阅相关档案资料获得。而在分析的过程中，又有湖北宜昌、重庆涪陵等乡镇调查经验作为研究基础。因此，本文的探讨不限于个案，而致力于揭示个案当中的一般性问题。

二、国家认证能力的理论基础与分析框架

（一）理论基础

国家认证能力是国家能力的重要组成部分。国家能力指的是“国家作为一个重要行动者，更进一步说，就是要解释国家在执行政策目标的能力，特别是国家在面临实际或潜在的社会团体势力或者身处艰难的社会经济环境之中执行政策目标的能力。”国家能力理论源于“国家学派”。“国家学派”是在二战后自由主义政策无法有效改革西方国家政治经济军事现状的背景下逐渐兴起的，这个学派从现实层面指出了“社会中心论”的不足，并提出“国家中心论”。“国家中心论”的主要代表人物是彼得·埃文斯和斯考切波，她们认为应该把研究中心放在国家的自主行为、利益和偏好上，放在国家执行政策、实现预期目标的能力上。国家能力和国家自主性是“国家学派”的核心概念，前者主要体现在国家政策执行层面，后者主要体现在国家独立自主制定政策的能力上。而在实践中，国家政策的制定和执行往往无法有效分开，因此，二者的概念内涵存在一定的模糊性。不过，国家能力理论的提出揭示了国家在与社会互动的过程中也有自己的利益和意志，并希望通过提高自己的自主性来实现国家的公共目标。这为理解体现国家能力的认证属性及其意义具有重要启发，即不能在抽象层面去理解国家能力，而必须在现实层面去理解为实现国家意志和利益需要哪些基础设施作为配套。按照迈克尔·曼对国家基础性权力和国家专制性权力的划分，基础性国家权力是指现代国家将其命令贯彻全境、协调社会生活的能力。借助迈克尔·曼的基础性权力理论，王绍光把国家能力具体分为强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、再分配能力、统领能力以及吸纳和整合能力八个方面，并认为上述八个方面的能力是基础性国家能力。这就把国家能力的多方面要素具体化，对在现实层面理解国家的行为具有重要意义。后期欧树军的研究还发现，在八个基础性国家能力的要素中，国家认证能力是国家基础性能力的基础。

而从现实层面考察国家和社会的互动关系发现，分析国家认证能力是把国家能力具象化进而从多个侧面认识“社会中的国家”的具体实践。米格代尔在反思“社会中的国家”时发现，国家存在观念和实践层面的背离，也即国家作为一种全体的、统一维度的整体存在与国家作为社会中现实的支离破碎的实践之间的背离，并认为如果不能兼顾上述国家矛盾的两面性，则要么因将国家能力过度理想化而误将虚夸的言辞当做高效的政策，要么便是将国家视为一群以自我为中心的腐败官僚组成的混杂体。米格代尔对国家的界定，把马克斯·韦伯把国家界定为垄断国家暴力机器并拥有合法支配地位的组织的定义向前推进了一步。因此，在现实层面考察国家的一些项目资源为何没有在社会中得到精准分配，就需要把国家能力具象化理解，其中国家的福利认证能力在基层社会的运行情况能够清晰地表明国家观念与实践的背离。因此，深入分析农村低保资源分配过程中的国家认证能力，进一步深化国家与社会关系的理解，是国家能力理论具象化运用的生动体现，有助于避免认识一些基层现象的泛国家能力化。

回到现实层面，为了实现国家意志和国家的公共目标，往往需要识别国家项目所针对的对象是否与申领项目设定的标准存在一一对应关系。国家判定社会事实与国家制定的规范标准之间是否存在一一对应关系，往往需要依靠认证。詹姆斯·斯科特在分析东南亚国家的一些国家项目实践时，最早关注了国家认证在国家管理社会中的重要意义。与此同时，他还反思了国家对社会事实的强制认证无法回应现实社会的真实需求状态的原因，进而分析了为什么改善人类状况的国家项目在落地的过程中总是存在失败。从某种意义上讲，农村低保资源分配也是一种国家项目，有自己的国家意志属性和公共目标。低保资源下乡，目的是改善村庄社会中处于正常生活标准线以下的农民生活，提升农民对国家的政治认同感。因此，在国家向农村持续性输入低保资源的背景下，保障低保资源精准分配到政策目标所针对的低保对象，是国家低保资源下乡过程中关注的重点问题。这个过程的关键是要确保规范文件所确立的政策标准与社会事实信息之间能够无缝对接。从国家的视角来看，低保资源是国家的重要公共资源，通过把低保资源精准化分配给政策对象，既体现了国家的公共意志属性，也体现为社会救助的伦理属性。为了实现国家的公共意志，国家在低保政策文件中设定了相应的低保对象资格标准，但在识别低保政策所针对的目标群体过程中，还需有效识别低保对象的社会事实和信息，而这就需要建立在完备的国家认证能力基础之上。

[美] 乔尔·S·米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》

李杨、郭一聪译，江苏人民出版社，2013年版

（图片来源于豆瓣）

其实，无论是古代还是现代，任何一个国家都涉及认证，认证的内容包括赋税、户籍、土地、身份和财产等方面。例如，在中国古代，有“编户齐民”的户籍政策，有“摊丁入亩”的赋税政策，这些政策的实施都需要建立在国家对户口、土地、财产和身份的清晰记载和有效统计基础之上，而清晰记载和有效统计就体现了国家对社会的认证能力。如果没有强有力的国家认证能力，会影响国家管理社会的能力以及国家从社会汲取财政资源的能力。而在现代，征缴个人所得税是税务部门依照法律规定采取的行政行为，但是征缴的基准是什么、个人收入情况怎么确定、如何监控个人收入等等，都需要建立在国家认证能力的基础上。还比如现代社会面对突发的传染性疾病，要有效防止传染病蔓延，识别社会成员的身份地址、流动信息以及是否感染疾病就很关键，而通过现代信息技术建立“健康码”“通行码”等形式进行识别和认证就是一种国家认证能力的体现。可以说，“一部国家机器，如果不确认、识别和掌握国土上人口、财产、产品、行为和事务的基本事实、流动方向、真假优劣和利弊得失，就无法恰当的行动，无法实现目标。”因此，认证是国家行为最为基础的环节。没有国家认证会影响国家调控社会的能力。

（二）分析框架

实现农村低保资源精准化分配需建立在国家认证能力的基础上，国家认证能力是指国家在可靠事实基础上，建立和执行明确、精细和统一规范的能力。在低保资源分配的过程中，体现国家认证能力的要素主要包括事实和规范两个层面。“事实与规范，共同构成国家行动的知识基础，只有二者都得到改善，才能提高认证能力。”事实是认证的前提，规范是认证的标准，只有建立符合事实发展和变化的的认证体系，才能不断强化国家认证能力。

在认证的事实层面，农村低保资源分配过程中主要包括低保申请对象的收入符合低保申领标准的客观条件以及支撑认证体系的技术条件，也即事实信息的提取识别与事实信息的技术整合。（1）事实信息的提取识别。是否有效识别低保对象是对接政策目标的前提条件。如果核查的信息符合政策文件所确定的对象标准，那么才有资格进入低保对象的评定环节。由此，确定低保对象事实信息的可靠性尤其是家庭收入情况是关键问题。家庭收入核查的目的是确定低保申请对象是否生活在基本生活标准以下。然而，家庭收入情况包括哪些内容、该如何调查和计算，都会影响低保对象事实的可靠性。（2）事实信息的技术整合。有效整合流动社会成员的事实信息也是国家认证的事实范畴。如果各类身份信息、财产信息、社会保障信息散见于各种不同的信息系统中，那么容易形成“数据孤岛”，会影响国家的事实认证能力。特别是，随着村庄社会流动性不断加大，许多村民的身份信息、财产信息以及行为信息无法通过一个信息系统全部显示出来。一般而言，社会流动性越大，社会成员的身份、财产、行为等方面的信息越难以通过一个整合的系统进行认证，国家的福利资源就越难以通过认证的方式实现精准分配。这就需要国家在技术层面整合各类信息系统，支撑国家福利认证体系的有效运作。

在认证的规范层面，国家认证能力包括政策分类标准的清晰度以及执行政策标准的专业技术人员的素养，也即主要考察国家设定的分类标准是否符合社会事实，以及执行国家规范标准的专业性技术基础设施是否完备。（1）低保对象分类标准的清晰度。通常而言，政策制定过程中，如果越能估计到社会事实的复杂性，并根据不同的分类标准进行细化规定，就越能反映政策的可操作性和可执行性。农村低保资源分配过程中，实现精准分配的目标的重要前提是低保政策标准本身是分类明确的。（2）执行低保标准人员的专业素养。如果低保对象识别者具备专业的信息提取能力以及专业的技术识别能力，并在执行标准过程中能够通过技术治理的方式识别低保对象，那么就具备相应的国家认证能力，国家意志的实现可能性就越大。与此相对应，如果一线政策执行者具备明确的组织管理和技术分工，那么所受的社会因素就越小，排除社会因素从而贯彻国家意志的可能性也就越大。

三、流动的身份财产信息、分散化的信息系统与国家认证

确定低保对象的识别标准是农村低保资源分配过程中的关键问题，而有效识别低保对象又是建立在客观事实的基础之上。如何有效识别低保对象是否符合政策文件的标准往往需要依靠国家认证。国家认证是建立在事实真实唯一的基础之上。然而，随着村庄社会流动性不断增加，农村社会成员的身份财产信息乃至行为信息无法准确掌握，以致确定低保申请对象的家庭收入情况存在困难，再加上既有的身份、财产以及行为信息又散见于不同信息系统中，因而影响低保对象的精准认证。

[美] 詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》

王晓毅译，社会科学文献出版社，2019年版

（图片来源于豆瓣）

（一）村庄社会成员的身份财产信息认证困难

一个国家认证能力往往与社会成员的流动性大小有关。随着现代交通系统的完善，村庄社会的成员流动性不断加大。许多村民在外面务工，一般在春节的时候回来。而有些甚至在发达城市买房定居。传统乡村社会是信息比较透明的社会，村民之间相互走动比较频繁，对各家的家庭收入情况、子女生活情况、债务负担情况都比较熟悉。但随着村庄社会的流动性不断增加，对于村庄内部而言，传统上的熟人社会的信息透明机制对认定低保对象的家庭收入情况所起到的作用越来越式微。当前，尽管乡村社会相比城市工商社会而言相对比较封闭，村民日常生活的交往还处于熟人社会的结构之中，但随着乡村社会结构不断转型，社会人口的流动性不断加大，村民之间财产信息、房屋信息和行为信息等与低保对象识别有关的信息也处于流动之中，这给国家识别低保对象带来了很多困难。

通常而言，低保申请人到底通过什么材料来反映自己的生活水平低于政府制定的标准，需要依靠计算家庭收入的方式。根据笔者在江西林县的调研，按照江西省林县人民政府《关于做好2017年度低保年审和听证工作的通知》要求，认定为低保对象的主要标准包括户籍状况、家庭财产和家庭收入三个基本条件。只有符合这三个条件才能有资格申请。然而，具体申请人的户籍状况、家庭财产以及家庭收入等客观事实如何被精准识别，以及乡村社会的家庭收入的计算周期、计算范围以及计算标准等问题往往具有不确定性。例如，在计算家庭收入的过程中，就涉及到哪些指标项目属于家庭收入，家庭收入是否包括家庭财产以及家庭财产收入，家庭财产是否包括不动产等，这些计算项目的取舍直接影响低保申请对象是否符合政策文件的标准。而在实践中，家庭收入往往具有不可量化性，这主要有两方面原因：一方面，随着新业态经济的出现，农村家庭成员的收入来源变得日益多元，应该把哪些劳动收入作为计算标准，实践中往往难以用统一的标准计算，也就难以匹配国家的政策标准。另一方面，村庄社会成员的流动性带来家庭成员的身份财产信息的流动性，这给基层组织带来许多工作上的麻烦，因而实践中村级组织无法有效统计家庭成员的全部收入。由此可看出，国家在确定低保资源分配过程中无法精准计算家庭收入的范围及其具体数值。相应的，如果缺乏建立在国家认证体系基础之上的家计调查模式，也就无法提供有效数据反映一个家庭的基本生活水平，那么农村低保资源要在村庄社会中实现精准化分配注定是非常困难的。

（二）信息数据系统的分散化影响认证的统一性

随着现代信息技术的发展，乡村两级组织电子化和信息化办公能力也逐步提升。可以说，现代信息技术优化了管理模式，提高了管理效率，这主要体现为从过去总体性支配到技术性治理模式的转变。这种技术治理模式最明显的特征就是技术治理催生了科层组织结构的快速转化和生成。科层制下，每个科层机构的职责分工都非常明确，任务目标也相对清晰。与此同时，与科层机构决策相关的信息系统也建立起来了。例如，人力资源部门建立了本系统内部的就业数据和社会保障数据，公安部门建立了流动人口的监测数据，房屋管理部门建立了房产系统数据，等等。这些部门的数据是日常行政管理的重要依据。但是，从整体性治理的角度看，这些数据又都呈现分散化特征。例如，对农村低保申请人的身份财产信息的核查，往往牵涉到各个部门数据信息的共享和联动，否则对虚假低保申请人的治理就会陷入碎片化治理中，从而影响国家治理目标的实现。

国家认证是建立在客观真实的事实基础上。然而，如何保证低保申请人提供的信息是客观真实的，进而精准化识别低保申请对象，往往建立在一套整合的数据信息系统之上。理论上讲，一套整合的数据信息系统，要涵盖当事人的身份信息、家庭成员信息、家庭成员收入信息、家庭成员的流动信息、家庭成员的工作状况、身体健康状况、教育情况等，而农村低保资源的分配实践中，往往需要建立在国家对低保申请人身份、财产和行为等数据信息的比对和核查的基础上。并且，只有通过整合这些关键信息才能有效识别低保申请对象是否符合政策标准。但从现实层面来看，这套整合的信息系统还没有完全建立于乡村社会中，这主要因为：一方面，从上往下看，乡村两级组织的政策执行性功能比较凸显而决策性功能较为弱化，如此，乡村两级组织掌握数据信息进行决策的可能性较低，进而影响了乡村两级组织的信息提取与识别的能力；另一方面，乡村两级组织客观上也无法掌握这些分散化的数据信息系统。这些现行的相关数据系统客观上没有得到有效整合，并且各类数据信息的统计标准不一，且由多个部门掌握，因而在低保评审过程中，往往形成某种“数据孤岛“现象。数据系统的分散性影响国家对低保申请对象信息认证的统一性，这影响国家的认证能力。

四、分类标准的模糊性、低度科层化的认证组织与国家认证

国家的认证能力在规范层面表现为认证的规则标准越清晰，认证的精准度就越高，国家认证能力就越强，就越能够实现国家低保资源精准化分配的目标。反之，当政策标准的分类模糊，并且经由低度科层化的认证组织去执行，国家低保资源的精准分配就越难实现。

（一）纸面上的分类标准无法涵盖社会变动中的事实

农村低保资源分配过程中，大多以基层政府出台的规范性文件作为操作指南。规范性文件不仅规定了不同辖区的低保配额，也表达了申请对象的资格条件。在资格条件设定方通常包括低保资格的肯定条件和否定条件。肯定条件主要设定了获评低保的显著性社会事实信息，例如大病的救助和保障，而否定条件主要包括不能获评低保的社会事实。实践中，肯定性条件争议较少，因为其设定的资格条件相对比较罕见，并且容易在村庄社会中得到认可。例如，农户患有某种疾病有医院的认证，并且大多为广大农户所知晓，因此争议较少。但是否定性条件则存在较大争议，因为否定性条件直接排除了农户申请的资格，而实践中农户申请低保都不愿意承认自己属于否定性条件之中，并且否定性条件也无法完全列举村庄社会的事实且每项规定都相对模糊，由此就有很多潜在的低保申请人申领低保。而事实上，一个辖区范围内的指标配置与潜在的低保申请对象数量之间总是存在差异，在此情况下，严格按照政策文件规定的贫困户的识别标准和分类标准确定低保对象才能体现为国家的福利认证能力。

理论上讲，如果政策文件设定了贫困对象的区分标准，那么直接依照政策文件就可以区分和认证村庄社会中谁是贫困户，也就可能减少“人人都低保、户户争贫困”的现象。然而现实是，纸面上的区分标准总是与现实社会中的变动的事实存在差距。这表现为，政策制定者最初设想的识别标准无法涵盖多元化的社会保障诉由，并且政策分类标准所设定的条件总存在模糊地带。这种模糊地带的存在使得潜在的低保申请人不断涌现，这在以下情况中尤为突出：当低保政策制定者所预设的社会现实已经发生变化时，而现实的政策区分标准还停留在僵化的规定。例如，按照政策制定当年制定的申领标准，农户因患某种大病可以直接申请低保，实践中有些农户没有患该种病也成功申请低保。但是，村庄另一个农户刚好是在第二年或第三年患某种政策文件中所认定的疾病，并且属于肯定条件的保障对象，这是本应该纳入低保对象，但在名额有限或者压缩的情况下，这就需要乡村两级组织谨慎依照政策文件标准认定。这不仅会因低保分配不公带来后续的上访问题，也涉及到上级部门的督察问责问题。因此实践中为了避免制造这些问题，村干部和低保户之间可能产生“共谋”，进而可能造成低保资源存在错配。一旦造成低保资源错配，必然导致精准化分配目标无法实现。

（二）低度科层化的认证组织与精准化的认证实践存在差异

从实践来看，农村低保对象的识别和认定主要是县级民政部门委托乡镇政府协同村级组织完成，但乡村两级组织并非一种科层化组织。按照马克斯·韦伯对科层制的理想界定，科层制下每个官僚都有明确的分工和责任制度，并依照上级发出的指令做出行动，能够运用专业的技术能力执行国家意志。国家是由科层官僚和技术人员组成的执行公共意志的暴力机器，这里面就要凸显作为实现国家意志的科层官僚的专业性和技术性本质，因为只有具有专业性和技术性才能真正把国家的意志执行到社会之中。在科层制下，执行国家意志的公务人员大多是一些技术官僚，他们有明显的分工和合作制度，能够根据自己的专业判断独立执行国家政策，因此，在科层制下的技术官僚，往往具较强的国家能力，并能够有效实现国家公共政策的目标，维护国家意志在社会中的权威。与之相对应的是，科层制下的技术官僚依照政策文件标准用专业化的技术能力采集、收取低保对象信息，并对信息整合和比对，实现一种精准化的认证实践。但是，马克斯·韦伯的科层制和官僚制理论并不能反映中国基层政府组织运行的结构模式。在基层政府治理活动中，往往一种权威治理的组织模式，呈现出临时性和半正式化的组织，而低度科层化组织与精准化的认证实践之间存在的反差导致农村低保资源无法得到精准分配。

[英] 迈克尔·曼：《社会权力的来源：阶级和民族国家的兴起》（第二卷）

陈海宏等译，上海人民出版社，2018年版

（图片来源于豆瓣）

在村庄社会中，国家大多数公共政策要落实都需要依靠乡村干部去执行。乡村干部的行为在普通农户眼中就是一种代表国家的行为。但是，乡村干部在执行国家政策时，常常具有非专业性，也不具有科层化的技术治理优势，尤其在中西部地区的一些乡镇，有时候为了完成政策执行的任务，常常需要采用“正式权力的非正式化运作”的方式开展工作。而在低保资源认证实践中，乡镇干部往往主持召开低保评审会，主要起到宣传和解释国家政策的作用。而一些家庭收入情况调查、家庭财产情况往往需要依赖村干部。在这个过程中，国家政策文件规定的标准在乡村社会中往往被一种半正式化的组织执行。这种半正式化组织是由乡镇干部和村干部临时组成。这种半正式化组织主要依靠乡村干部的工作经验来认定低保对象，而非运用专业化的技术系统来识别低保对象的社会信息。甚至在广大中西部地区，很多村级组织乃至乡镇政府由于缺乏年轻的以及懂信息技术的村干部，很多低保信息的采集和录入的形式大多是一种半正式化，这种半正式化组织往往依靠自身乡村工作的经验去判断申请对象的基本情况，并且免不了受到基层社会权力关系网的制约，也即面临“硬制度”遭遇“软环境”的问题。而在低保资源分配实践中，乡村干部半正式化组织并不是建立在科层化意义上的技术分工，也不具备专业化的技术信息识别和数据信息的整合能力，因而其对低保对象进行识别具有固有的局限。这种局限在客观上反映了国家福利认证能力在基层社会的不足。政策文件制定的标准经过这种非正式化的组织执行之后，难免存在政策执行偏差。

五、结论与讨论

农村低保资源是国家的一项公共资源，但精准化分配需以认证为基础。从国家认证的角度切入低保分配实践发现，认证的事实和规范两个层面都反映出一个问题——由于国家认证能力不足，导致农村低保资源精准分配存在实践困境。就认证的事实层面而言，随着乡村社会结构的不断转型，乡村社会的流动性不断加大，流动着的社会成员事实信息无法通过统一的认证体系识别，再加之村庄社会成员的事实信息散见于不同数据体系中，这些都影响了国家福利的统一认证。社会事实的可靠性越低，国家认证能力越低，低保资源的精准化分配就越难实现。而在规范层面，尽管在政策文件中设定了低保申领标准，但是政策的分类标准总是与变动中的社会事实存在差异，因而政策文件规定贫困与非贫困的分类标准总是相对的并且是模糊的。而在标准的执行过程中，乡村半正式化组织缺乏一套技术手段进行信息识别、采集和整合，因而难以精准识别潜在的对象并反馈到国家的统一的认证体系，这些因素共同作用极大影响了国家认证能力的发挥，进而引发了农村低保资源精准分配的实践困境。

从理论上讲，精准分配低保资源依赖一定的基础设施，在村庄社会中就表现为国家福利认证能力，它是国家基础性能力的基础。如果缺乏这种基础性能力，那么体现国家意志的低保资源将难以精准有效的渗透到村庄社会中。因此，国家在农村输入各种资源时，为保障国家资源分配能够精准有效的落实到村庄社会，并在整体上形塑农民对国家的认同，需要配套建立和完善相关的基础设施，这些基础设施主要包括村级组织的专业化信息技术人才的培养、信息系统的建立与完善、流动人员身份财产信息的监测与整合以及专业化的科层组织执行等。如果没有健全和完善这些基础能力建设，而只是源源不断地向乡村社会输入福利资源，其福利治理效能的长效机制不一定能够完全建立。为此，可从以下两方面着手：

一方面，加快村庄社会信息基础能力建设。紧跟国家大数据发展趋势，大力推进数字乡村建设。针对乡村建设的具体目标和任务，围绕涉农方面的基础信息进行整合，尤其是涉及农户个人身份、财产以及行为等方面的信息，应该投入财政资金建立大数据系统，把多个数据系统整合为一个统一的认证体系，方便比对与核查，从而不断提升国家认证的信息整合能力。另一方面，提升规范标准与社会事实的精准匹配度。加强基层网格化体系建设，提升网格化专业化队伍建设的年轻化、信息化、科技化与智能化，不断夯实基层基础能力建设。与此同时，在规范层面要建立与社会事实变化相适应开放的福利认证体系，不断加强和完善社会流动人员数据的管理和监测。建立与乡村社会流动人口相适应的网格信息跟踪系统，提升基层社会福利治理的智能化和精细化水平。

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排版：陈思臻

审核：宋维志

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