夜读 · 南大 | 《转型中的地方政府》

小南时光小南时光 2022-06-07

《转型中的地方政府》

作者：周黎安

出版社：格致出版社

中国在过去30年取得了经济增长的奇迹，为什么中国的地方政府有这么高的激励去推动地方经济的发展？中国是如何解决地方官员激励与政府作为问题的？但是，中国的高速经济增长也导致了一系列社会问题，如粗放型增长、收入分配不公、地区差异、环境污染、官员腐败、地方保护主义等等，这些问题如何与官员激励和政府治理模式联系在一起呢？本书从地方官员激励与政府治理视角出发，揭示了中国经济高速增长所依赖的政经条件和制度基础，提供了一种关于中国经济增长的政治经济学解释。

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综合上面的分析，我们可以看到，中国地方官员的治理的核心要素是地方分权、逐级发包，财政分成，晋升竟争四个方面。中国政府间关系没有严格采取韦伯意义上的官僚制，而是一种接近于市场关系的行政发包制。在逐级发包过程中已经给地方政府沉淀了相当的自由裁量权。而80年代开始的大规模地方分权进一步赋予了地方政府大量的自主权。

行政性分权加上财政分成相当于赋予地方政府对于国有企业的实际产权，考虑到除了正式的预算内的分成之外还有预算外资金和非预算资金，后者属于地方的“小金库”，完全处于地方政府的控制之下，中央政府不参与分成，地方政府相当于拥有当地经济产出的高度的剩余索取权。而政治锦标赛更是把地方经济增长与官员个人的政治晋升直接挂钩。地方分权、财政分成和晋升竞争所推动的激烈的地区经济竞争又把地方官员置于政治企业家的境地，要从激烈的官场竞争中胜出必须勇于创新，出奇制胜，同时承担风险。而发展战略失策将导致资源浪费和错失机会，政府服务缺乏竞争力就意味着失去企业和投资，就意味着经济的失败和仕途的黯淡。所有这一切都是高度市场化的激励方式。中国行政治理把只有在市场和企业里才能看到的强度激励引人到政府内部，引人到多层级的政府间关系，这是我们理解中国地方官员激励与行为的真正的制度基础。

在这个背景之下，我们就不难理解本节一开始就提出的问题：中国长期以来一方面缺乏正式有效的产权保护和契约实施制度，另一方面又看到地方政府对于地区经济的深度干预，按照西方的主流理论，这一定意味着政府对企业的搜刮、攫取和侵权行为，那为什么中国还能支持一个经济的高速发展和外资的大量涌入？事实上，中国行政治理中所蕴含的高度市场化的激励方式把地方官员的个人利益和企业的创立、发展紧密联结在一起。虽然没有强大有效的司法保护，但地方官员有足够的个人激励去吸引投资，保护企业利益，为企业提供良好的投资环境，包括硬件环境（如基础设施）和软件环境（如优惠税收、信贷担保政策），从而在根本上保护了企业的投资利益。

简言之，地方官员在强大的激励下以行政保护替代司法保护，也许可以称之为“中国特色的产权保护”。正如我们前面所指出的那样，在大多数情况下，中国地方政府对企业利益的保护不是不足，而是过度，它可能是以牺牲当地民众和消费者的利益为代价实现的，如违规拆迁、纵容制假贩假行为、为重度污染企业开绿灯等等。

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