彭中礼，王亮丨法治视野中的智慧治理

      主持人语：继党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之后，十九届四中全会再次将国家治理体系和治理能力现代化作为实现社会主义现代化的题中应有之义。其中，治理的法治化、科学化和民主化分别构成实现国家和社会治理现代化的重要维度。具体而言，培养法治思维引领治理决策、调整社会关系，用法治方式化解社会矛盾；借助现代科学技术提升社会治理水平，推进社会治理整体创新；依靠民主协商和公共参与完善国家和社会治理主体体系，实现多元主体的“共建共治共享”。本组三篇文章围绕这三个方面，从不同维度探索国家和社会治理现代化的实现问题。彭中礼教授的《法治视野中的智慧治理》一文，抓住国家治理体系和治理能力现代化中的“智慧”环节，分析了智慧治理中的法治因子、现代法治和智慧治理的关系，以及如何通过智慧治理最终实现国家治理的法治化。赵玉增教授的《基层协商民主与治理能力现代化及其程序规制》一文，则着重围绕基层治理现代化问题，认为基层协商民主的价值理念、内生禀赋、运行特色与基层社会治理现代化高度契合。我们可以通过基层协商民主的制度化，推进国家治理体系和治理能力现代化。宋保振博士的《司法的社会功能及其实现》一文，选择国家治理体系中的司法治理为对象，通过分析司法治理的功能、当下司法治理的难题及化解路径，强化治理现代化的法治特色。整体来看，三篇文章都逻辑清晰、观点鲜明，从不同角度对国家和社会治理现代化的实现问题展开论证，对此问题深入研究具有一定参考意义。

作者简介

彭中礼，中南大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向为法理学；

王亮，中共湖南省委党校副教授，主要研究方向为诉讼法学和司法学。

原文载于《济南大学学报》（社会科学版）2020年第6期

第16-26页

摘要

推进国家治理体系和治理能力现代化需要智慧治理。智慧治理基于现代科技，不断推进社会治理创新，对治理主体、治理手段、治理方式和治理对象均带来重要影响。从现代法治的视野来看，智慧治理蕴含多元主体协同治理，充分反映法治的主体需求；智慧治理主张有效规制公共权力，充分反映法治的核心内涵；智慧治理强调提升公共服务能力，充分反映法治的根本要求。现代法治需要智慧治理，主要是法治理念的传播需要智慧治理，法律规范体系的建设需要智慧治理以及法治实施的坚守需要智慧治理。智慧治理助力法治建设，体现在智慧治理可以通过现代科技助力法治建设，可以通过整体统筹助力法治建设，以及可以通过制度创新助力法治建设。智慧治理是推进法治中国建设的重要路径。

人类进入智慧社会，以AI（人工智能）为技术主导的新型社会模式开始进入人们的视野。在这种新型社会治理模式中，智能成为新的生产要素机体，在技术层面基本实现了事物共联共通，在社会层面基本实现了社会管理的智能化。智慧治理伴随智慧社会建设而流行，并随着大数据、人工智能和物联网等新兴技术的发展而强势兴起，已经成为当下世界各国学术界和实务界的一个流行词汇。世界上诸多国家先后开始了智慧治理模式的实践探索，并在部分地区获得了长足发展。

　　有关智慧治理的概念，学术界并没有达成一致意见。目前对智慧治理的定义主要从四个角度进行：

一是主要从参与主体的角度来看，如有学者说智慧治理是指依托和运用智慧技术手段，在公共权力机关主导下，市场主体、社会主体和家庭个人积极参与，共同降低公共事务成本、提高公共事务效率、优化公共事务体验的持续状态和过程[1]，二是从科学技术角度来看，如有学者说智慧治理就是充分利用信息技术的互联互通、自动化和智能化特性，提升社会治理和公民服务的效能[2]。三是治理主体与技术并重型，如有学者说所谓智慧治理，是指以网络、大数据和云计算等新兴信息技术为基础平台，以公民广泛参与为基本特征，以科层官僚体系的逐步消解为基本趋势的扁平状网络化国家治理体系与运行机制，及其所衍生的新型社会组织和产业形态[3]。四是从城市视角来看待，如有学者说智慧治理是有关推进城市化进程的城市发展策略，制定符合智慧城市发展方向的智慧政策以及建设高效、系统性的公共服务体系[4]，并从城市公共服务体系来概括智慧治理的含义[5]。

从上述界定中可以概括出智慧治理的几个特征：一是智慧治理与现代科学技术密切相关，如人工智能、大数据以及云计算等现代科技在社会治理中被广泛应用，从而实现了现代科技的生动实践；二是运用现代科技给社会治理带来的影响，包括对治理主体的影响、治理手段和方式的影响以及治理对象的影响；三是智慧治理强调公共服务的效率；四是对政策制定及其执行要求较高，既考虑合法性，也考虑合理性，更考虑执行过程的高效性。

      法治是治理的首选模式[6]。但是如何通过智慧治理来实现法治，却鲜有思考。今天，智慧社会建设已经成为我国正在全力推进的战略。如何通过智慧建设推进法治中国建设也应当是学术界需要认真探究的重要话题。为此，本文特从智慧治理蕴含法治因子、现代法治需要智慧治理以及智慧治理助力法治建设需从三个层面来进行阐释。

一、智慧治理蕴含法治因子

　　以人工智能驱动的社会革命，是人类社会发展史上真正全方位、系统性、深层次的变革。这场革命已经并将继续深刻改变人们的生产生活方式，颠覆传统社会治理模式和既有国际竞争格局，给人类社会的发展带来广泛、持续、深远的影响。这场深刻变革已经并将继续深度重构我国政府和企业、社会、家庭、个人之间的关系，塑造形成智慧社会[7]。作为新的社会治理模式，智慧治理是对传统治理模式的继承与发展。从技术的角度来看，智慧治理集结了现代技术的精华，又融合了社会治理的基本理念，从而把法治发展带到了一个新的发展阶段。作为治理模式，智慧治理并非仅仅只是“新概念”，而是一种将治理、法治与技术深度融合的现代趋势。一方面，“面对科学技术的双刃剑及由信息技术引发的风险社会，必须把互联网、大数据、人工智能等的开发运用置于法治的规制之中，使之在法治的轨道上运行，将其对人类有利的一面发挥到极限，而将其对人类有害的另一面及时拦截于外。”[8]另一方面，我们也应当将现代科技作为法治发展的重要因素，在智慧治理的基础上建构新的法治路径。可见，从理论上看，智慧治理本身就富含法治因子，具体而言可以概括为以下几个方面：

（一）

智慧治理蕴含多元主体协同治理，充分反映法治的主体需求

　　法治源于主体的需求，法治建设也需要反映法治主体的各种合法需求。正是由于人这一原始的法治主体以及基于人的组合形成的其他社会主体需要法治，以法律的力量去规范人与人的交往行为，特别是规范公共机构的权力行为，并将法律的规制以合理的程序性体现出来，从而形成平等性的、持续性的规制，以保证公正性。

　　在法治中，任何人都是法治的主体，任何通过人的组合形成的社会组合乃至于国家组织，都是法治的主体，他们在法律面前都是平等的。这就是以人民为中心的主体理念的法治表现。换言之，通过公开的正当程序，立法机关为法治主体设定了一系列的规则，保证各主体能够依法活动、合理活动。“参与治理的主体愈益多元化，各种社会组织、团体一方面通过自治参加公共治理；另一方面通过法律提供的途径和形式，或者通过国家向社会转移部分公权力而获得国家治理权进而成为公共治理主体。”[9]法治建设的最大难题就在于如何保证各法治主体能够实现平等发展，实现各主体之间的利益分配均等化，并具有合理性。在智慧治理模式出现之前，人们只是尽可能地通过制度来实现形式意义上的平等，并尽可能地保证资源的均等分配。

      智慧治理模式的出现，改变了多元主体需求的矛盾冲突问题，并且以技术的形式实现主体之间的协同治理。正如一些学者所说，协调开放数据平台所需的治理类型可能不仅是公共政策和新技术，而且是公民规范和行为的改变[10]。因为智慧治理基于大数据平台，通过数据信息整合以及云计算方法，并且结合了现代人工智能技术，既实现了治理主体需求的数据，也满足了各种治理主体的需求。作为法律制度基础的社会力量具有易变性和不可预测性[11]。但是，大数据平台存储了社会力量的数据信息，并且根据主体的类型及其需求实现了信息类型化，保证主体需求能够最大限度地得到依法满足。从智慧治理促进法治建设的形式来看，网上投票、听证会、论证会、网上交流会、视频信息会、网上公开信、网络举报、网上公共服务，等等，都表明人们参与国家治理的手段越来越多，参与方式越来越民主，直接参与国家治理的方式也越来越多，这就表明智慧治理直接促进了公共治理的发展，法治越来越成为人们所期待的治理方式。

（二）

智慧治理主张有效规制公共权力，充分反映法治的核心内涵

　　法治与人治的最大区别不在于是否存在公共权力，而在于公共权力是否受到了法律的合理约束。正如一些学者所言，在某种程度上，权力分立意味着法治[12]。因此，在权力受到法律有效制约的国家，法治发展水平一定会很高。在法治国家，权力的行使受到各种法律的严格制约；在非法治国家，权力的行使畅通无阻。正如学者们所说：“对法治信仰，并非要求对法律或者法律界，或者对法庭或法官崇拜得五体投地。……蔑视法治的政权的特征都非常相似：深更半夜的撞门、突然失踪、拖拖拉拉的审讯、用囚徒进行生物实验、屈打成招、古拉格式的集中营、毒气室、有计划的种族灭绝或者清洗、发动战争，等等。”[13]正是因为人们对公共权力（主要是指代表国家的政府权力）的不信任，才有了法治的诞生。

　　在理想中的法治国家，公共权力的行使者不仅受到道德的约束，更重要的是受到法律的约束，而且其行使遵循特定的法律程序。一切违反法律行使权力的行为，都应当追究法律责任。但是，如何规制公共权力，并非是靠一纸法律所能实现的事情。智慧治理为如何更好地规制公共权力提供了有效的治理模式。

　　从理论上说，公共权力要得到有效规制需要几个条件：

一是有明确的法律规定，即框定权力的行使主体和行使范围；二是有法律规定公共权力行使的正当程序；三是有外在的监督机制，包括制度监督、责任追究以及舆论监督。

其中通过信息公开进行舆论监督是实现权力制约的最重要的形式。一切权力的行使都必须有严格的限度，而权力的行使既需要法律的规制，也需要“信息公开”、舆论监督等“阳光监督”。当所有权力的行使者必须冒着政治危险和法律危险行使权力，且这种风险并非偶发性的，而是随时可能成为现实的，他就会小心翼翼。智慧治理恰好契合信息公开、舆论监督，自然形成对公共权力的约束。

　　具体而言，智慧治理对公共权力的规制在如下几个方面可以体现出来：一是通过网络舆论制约公共权力。智慧治理充分发挥了互联网和物联网的作用，人人有手机，人人都可以在网络上发表对公共事务的看法。甚至还有一些网站和治理平台鼓励民众多提批评意见，从而关注民生。网络舆论平台声音越强，对公共权力就容易起到监督作用；而一些政府机关如果能够关注公共舆论，就容易与公共舆论形成互动，进一步实现权力的自我规范。二是通过信息公开制约公共权力。在智慧治理中，政府机关所有的信息都通过APP在网站上进行公开，哪怕是政府不愿意公开，网络上的意见表达形式非常繁多，也会在特定的框架范围倒逼政府公开。政府信息公开就是要把治理行为让民众去检验，接受各种质疑和评论。“政府信息公开提高了政府工作的公开性和透明性，打破了往常政府管理与决策过程中的‘信息不对称’，极大地抑制了行政文化中的‘保密基因’，便于公众对行政权力运行进行有效监督。政府通过政府网站、大众传媒、新闻发布会等平台公布政务信息和政府数据，接受社会的各种评论和监督，减少政策执行过程中的以权谋私、权钱交易等寻租活动。”[14]越是能够公开，就越能促进权力拥有者行使好权力。三是畅通意见表达机制。智慧治理促进政府形成扁平化的治理体系，从而压缩公共管理的层级，进而限制公共权力。社会治理的核心在于基层，基层治理的核心在于解决民众的各种问题。民众的问题能够在智慧治理平台上直接表达，并上报到县、市乃至省一级的治理中心，形成有效的意见表达机制，促使问题获得良好解决。可以说，智慧治理越是精准，对公共权力的规制就会越能到位。

（三）

智慧治理强调提升公共服务能力，充分反映法治的根本要求

　　公共服务是为了满足公众的需求和实现更加广泛的公共利益， 由政府或公共部门向社会提供全部物质产品以及精神产品，表现为政府或公共部门与公众之间的权利、义务和责任关系。政府或公共部门以直接或者间接的方式生产公共服务，满足不同公众获取服务的需求[15]。而法国公法理论的重要代表人物狄骥认为，公共服务的概念正在（20世纪初期）逐渐取代主权概念而成为公法的基础。狄骥说，公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加[16]。所以，当法治有着公共需求的时候，那么政府就有了公共服务的义务，创立和组织某项公共服务就应当按照法律规定的正当程序实现。从这个层面来说，“法律始终是一种调整公共服务的法律”[17]。

　　在智慧治理时代，政府的公共服务能力已经大幅度提升，这得益于现代科技的广泛运用。为了推进智慧治理，大量基础设施和公共服务设施都在被广泛建设。对于市民和市政当局而言，拥有安全和有效的基础设施在21世纪至关重要[18]。政府通过建立政府大数据平台，基于网络线路建立视频线路，并根据人口数量等进行网格化治理，并在适当的时候可以配备人工智能飞机巡逻。这些数字设施建设就可以很快的转变成公共服务的基础。

　　事实上，诸多地方的实践已经证明政府的公共服务能力在不断增强。比如湖南株洲推行政府服务最多跑一次，几乎所有的政务服务均可在网上进行操作；还有一些民生服务事项，居民只要在网上申请或者呼吁，政府工作人员即可上门提供服务。在宁夏银川市金凤区有一个智能化的社会治理综合平台，居民通过手机软件，可对日常问题进行及时反映，在社区层面先解决。社区解决不了，就启动“大联动”执法，把下沉到基层的各领域行政工作人员、街道干部等力量整合起来，协同解决。平台还接入了大数据管理系统，用摄像头抓拍、无人机察看等形式进行智能化管理。而联通“触角”末端的，除了智能设备，既有各单位下沉到基层的行政工作人员，也有社区街道干部、网格管理员，还有手持专门APP的每一位市民[19]。政府的公共职能、公众的个人信息、经济的流通渠道都汇集在数字化平台上，政府需要与商界、公众和社会力量开展合作，以保证规则的公平正义、安全性和可靠性。社会不同主体之间协同能力越强，就越能发挥科技创新的潜力，推动智慧社会的进步[20]。智慧治理搞得越好，政府公共服务能力越强，法治的完善程度就越高。

二、现代法治需要智慧治理

　　世界各国对法治的关注程度越来越高。全世界似乎到处都在讨论法治，它的发展被作为应对多种多样的政策挑战的答案。这种显著的进步归功于法治在经济发展和政治转型的两个方面都取得了巨大成就。在上世纪90年代，经济和政治转型已成为许多发展中国家和后共产主义世界变革的决定性框架。也就是说，法治的发展将有助于在对市场经济运作至关重要的各个领域实现法律和体制上的可预见性和效率，从而促进经济过渡到市场模式。它还将通过巩固新宪法、选举制度、政治权利和公民权利，来帮助支持羽翼未丰的民主实验。此外，法治方面的进展将有助于减轻腐败和普通犯罪这两个严重问题，这两个问题在许多国家日益严重，似乎是许多试图进行的经济和政治过渡的主要负面影响。简而言之，法治发展之所以在国际政策圈中获得新的突出地位，是因为它显然有希望成为实现各国经济社会发展目标的“长生不老药”[21]。人类进入了21世纪以后，大数据和人工智能技术仿佛一夜之间成为热门技术，基于智慧城市建设的智慧治理也受到了前所未有的关注。在法治已经取得巨大成就的基础上，人们又深刻感受到智慧治理对法治的促进作用。换言之，无论是从理念上，还是从技术或者方法上，现代法治都需要智慧治理。

（一）

现代法治理念的传播需要智慧治理

　　人类社会对治理的认识并不是很久的事情，但是有关治理的实践却历史悠久。从早期的绝对统治型的治理，到今天法治型的治理，不变的是人类的行为依然需要规制，而变化的是如何进行规制。无论是规制的理念，还是规制的方式，都从根本上发生了巨大变化。法治理念的形成，源于人类的法律生活实践，成于思想家们的不断总结与提升。

　　当前法治发达国家的基本经验表明，法治理念传播广泛的国家，法治发达程度就会高。而法治理念推广不甚普遍的国家，法治发达程度就会低。智慧治理为法治理念的传播提供了技术和方法。智慧治理可以建构赋予了人们深刻理解国家法治的意义，并可以深刻理解探求真理的能力。理念的传播需要传播主体、传播客体、传统内容、传播渠道和传播效果等五个要素的叠加。智慧治理手段采用了大数据平台，可以收集与治理相关的问题，凝练成法治理念的传播焦点，并使人们以手机等最常见的终端通讯工具为手段接受这些信息，形成有效的法治理念传播链。换言之，从传播学的理论来看，智慧治理所建成的信息平台可以蕴含法治理念的相关信息，并通过通讯工具进行传播，甚至可以做到点对点的传播。

　　智慧治理所赖以存在的信息数据可以根据各种目的进行收集和存储，因而宣传法治当然是其应有内容。而且，对于个人来说，通过信息平台传播的法治信息还可以通过人工智能普法的形式一对一进行。比如，在纸质媒体时代，报纸等信息传播工具的传播范围虽然很广，但是相对于更为广泛的手机用户群体而言，报纸的传播范围还是有限。而智慧平台建成以后，鉴于人人都有智能手机的中国现实，可以通过手机来实现法律信息传播。现在有部分地方经常给百姓发一些警示信息，如防诈骗的信息、如何维护百姓权利的信息等，老百姓的警惕意识、维权意识就会比较强。越是人民群众的权利能够依法得到保障，人民就会越相信法治。法治理念的传播既是理念层面的深刻理解，也是实践层面的生动实践。将法治理念从理念到实践，以现代科技为重要手段和方式进行传播，寓教于“机”，能够增强法治教育的实效性。

（二）

现代规范体系的建设需要智慧治理

　　现代法治既是理念的实践，也是规范的表达。要能够建成现代法治，首先就需要有完善的规范体系，从法律体系、自治规范体系等层面加强规范建设，实现法治、德治与自治等治理规范的多元融合共存。

　　多元规范共存，首要任务是完善多元规范体系，即要建立完备的法律规范体系，积极发挥道德规范体系、自治规范体系等社会规范的作用。上文已述，智慧治理的首要特征就是主体多元的治理，即要发挥政府、社会组织、自治组织以及人民群众在智慧治理中的作用。正如一些学者所说：

“现代治理主体的目标是为社会的较小部分或较大部分提供社会功能，它们是如此庞大和复杂，以至于可能无法对其范围和正式的主体间关系进行简要概述。”[22]

换言之，在智慧治理中，每一个个体都可能是治理的主体，因为每一个个体都掌握了治理的部分权力，通过个体形成了各种治理主体，从而形成治理规范。

　　在智慧治理当中，通过治理主体影响多元规范的形成，其原理在于个人对权力的控制可以通过信息技术实现优化，从而构成智慧治理的重要组成部分。可以说，政府职能的质量、成本和其他参数取决于提供这些职能的人的个人特征。如法官的个人素质决定了法庭的对外表现，教师的个人魅力和奉献精神决定了学校的产出质量，个人的正直和职业道德决定了一个受人尊敬的公职人员与一个腐败懒散的公职人员的区别。因此，控制施政行为是授权个人（或局/机构）在各级施政中承担各自的权力地位。权力的让与剥夺，以及对公共资源流向特定治理机构的调节，是控制和调整公共资源所提供的社会功能的最核心的杠杆[23]。我们生活在一个完全不同的元数据世界。更强大的计算、网络和数据存储的结合使我们几乎可以做任何事情来自动地、基本上不需要成本地生成和收集元数据。我们用来写地址的信封被我们发送的电子邮件盖过了。美国国家安全局的元数据收集项目揭示，我们过去经常拨打的模拟电话早已被转换成数字技术，从而能够创建固有的元数据，并更容易地共享这些数据。无论有意还是无意，每一次谷歌搜索，每一次Facebook帖子，甚至每一次我们只是打开智能手机（或继续使用），我们都会产生元数据[24]而智慧治理就是基于每个个体所带来的元数据信息作出的判断。通过提供这些原子组件的信息，使利用信息通信技术实现优化治理成为可能。智慧政府研究的基本愿景，即利用技术使治理变得更好、更透明、更负责、更有参与性等，可以通过控制个人的法律地位的权力杠杆来实现。治理信息化的目标从研究技术转移，希望能使现有个人的社会功能发挥得更好，并着重于设计一个有效的杠杆，使后者能够得到控制。这样，社会职能的控制、质量、必要性和成本的控制可以建立和信息化，并且基于这样的信息基础，治理变革就可能发生[25]。

（三）

现代法治实施的坚守需要智慧治理

      法治实施对法治理念和法律规范的落实具有重要意义。人类社会赖以生存的法则，赖以生存的社会结构，赖以生存的文化和文明，并不是理论家或道德家们共同创造出来的。它们是在几百年、甚至几千年的时间里，在各种力量的相互作用和人类本性的作用下形成的。它们无疑是不完美的。它们当然有能力取得巨大的进步。但它们并不代表在不损害他人权利的范围内允许人类本性自由发挥和满足其原始要求。其基本原则是人身自由，如果他愿意的话，个人有权为自己做出最好的选择，也有权在有限的范围内做出最坏的选择。通过奖励企业、辛劳和节俭来刺激所有这些个人活动；通过法律实现和解是国家的一般职能[26]。基于上述原则所制定的法律规范体系，是巩固人类文明成果的重要措施。

　　如果说通过法律来巩固人类文明是人类文明进步的第一步的话，那么如何将保证人类文明的法律得到实施，则是人类文明发展进步的体现。无论是古今中外，还是理论与实践，都充分表明，制定法律或许相对来说要简单些，而执行和实施法律则是比较困难的问题。人类制定的法律如果得不到遵守和执行，哪怕是再完美的法律也形同虚设。为此，寻求有效的法律实施途径，一直都是法治理论的重要话题。

　　智慧治理虽然建立在技术之上，但是对法治实施却有着不同寻常的贡献。可以从两个方面来看通过智慧治理贯彻法律实施的重要价值：一是从法治实施的内部因素来看，法律实施得到了大数据平台、物联网和云计算的技术支持，使得法律实施的合理性和公正性空前加强。从合理性层面来看，智慧治理技术的运用可使法律实施活动的决策获得充分的数据支持和证据支持。换言之，作为法治实施的主体，法律实施机关能够充分利用现代化技术作用于法律决策，使得执法行为、司法决策活动更符合理性要求。其根本原因就在于，传统的法律实施活动主要依赖权力拥有者的行政能力和决策判断能力，而现代法律实施活动不只看权力拥有者的能力，还可以根据大数据平台上的各种数据信息，做出符合逻辑理性的决策，从而保证法律实施活动基本与现代法治理念要求相一致。二是从法律实施的外部因素来看，智慧治理建构起了公共治理机关与民众利益的畅通渠道、信息公开渠道等，一旦法律实施的结果严重违背了法律或者与事实相悖，当事人可以通过互联网等渠道公开法律实施结果，使得法律实施接受了更多社会舆论的监督。甚至，随着人工智能技术的迅速发展，司法人工智能等技术已经进入全面研究阶段，那么将来的法律实施活动虽然还会有法官、执法者的个人因素，但是人工智能的裁判意见可能会越来越重要，这也是对执法者权力的极大限制。正如一些学者所说，智慧治理中的“智慧”是指社会治理多元主体中的人和物化系统在现代新科技环境下发展得更加“智慧”。在物化系统方面，“智慧”可以是更智能地运行、更智能地监测、更智能地控制；在人的方面，“智慧”可以是更智慧地学习、更智慧地分享、更智慧地决策、更智慧地创新[27]。当人和程序系统都能够“智慧化”，那么对法律实施的智慧化将会永远智慧加强而不会衰落。

三、智慧治理助力法治建设

　　作为人类政治文明的核心成果，法治不仅在政治发展方面起到了核心价值引领作用，在经济发展领域也起到了规制作用。其在社会、经济和法律事务中起作用的力量，如同规范行星、太阳、恒星和星云有规则运行的那一种力量，即向心力—法律，离心力—非法力量。法律的伟大功能就在这里。它是一个静态的功能，保持到现在，直到我们在变化中得到安全[28]。对亚非拉等第三世界国家的一些贫困落后地区而言，如何实现更好的治理，一直都是他们本国人们追求的目标，而联合国等世界组织给他们开出的药方依然是“法治”。那些赞成用一种更社会化的方式来实现良好治理的人表示，良好治理涉及到国家应如何对待个人的思想和价值观。在他们看来，尊重人权被视为一个国家如何治理制定最低标准的一种方式。他们认为，良好的管理主要应由人权标准来界定，其次才是经济和管理标准[29]。而所谓的人权标准，在法治理念当中已经被充分讨论。但是，关于如何实现法治，人们并没有形成比较一致的看法。从经验的路径来看，世界各国基本上均采取民主发展路径——基于革命或者改良的民主，比如英国的“光荣革命”、日本的明治维新即是一种改革模式，美国的法治建设则基于武装建国模式。从技术的路径来看，人们可能在不经意之间通过智慧城市治理理念形成了有关法治发展的新路径，即通过智慧治理助力法治建设。

（一）

智慧治理通过现代科技助力法治建设

　　任何国家的法治建设都不会是一个自动的推进过程，而是人们通过不断努力来实现的。其中，以技术为核心的推进模式随着新型科技的越来越发达，逐步进入人们的视野，智慧治理就是法治推进模式的一种重要成果展现。

　　现代科技之所以能够在法治建设中担当重任，根本原因在于它能够根据法治的特点，融合技术“特效”，从而使得依法治理水平能够比没有使用“技术特效”之前更体现法治特色。比如，如何改造管理层级，促进政府公共管理更加透明、行为决策更加科学，一直是法治建设的重点。现代科技的运用，可以大大促进政府管理透明、决策科学，从而助推法治建设。

　　马克斯·韦伯认为，

完善的官僚制是理性的、高度专业化的、去个性化的、非政治性的。官僚为国家和社会服务，而不是为个人服务；他不应该是高级官员的仆人，有义务在案件利益的指引下工作，而不管权力的变化。所有这一切都应由若干因素和特别程序来确保，其目的是确保公务员是高度专业的专家并认同国家而不是特定的意识形态、政治家或游说团体[30]。

但是韦伯的官僚管理层级理论在现代已经被极大修改。虽然法治国家的层级管理制度尚存，但对于人们而言，层级管理仅仅是官僚机构内部的形成流程，相对于人们而言，应当通过智慧治理，形成扁平化的治理结构。换言之，人们需要效率高、服务态度好、尊重公民权利且依法办事的政府，此时扁平化的治理结构完全符合民众视野中的法治政府形象。

　　对于民众而言，智慧治理就是通过现代技术，使得政府权力依法运作，改变拖拉、不作为等形象，实现管理体制的大变革，实现政府权力的合法制约，这主要体现在两个方面：

       一是智慧治理可以有效制约政府行为。法治的理想已经意味着，政府的自由裁量权必须受到为行使这种自由裁量权设置有效限制的标准的约束。这些限制既禁止了自由裁量权行使中的某些选项（例如，禁止国会剥夺言论自由），也要求许多决策者证明自由裁量权的行使与预定的目标或价值观合理相关[31].。可见，通过技术的智慧治理实现法治，已经成为有效的实践途径。技术是智慧城市的必要组成部分。20世纪的基础设施正在被重新设计，以满足21世纪的需求。比如在整个纽约市，电话亭正在被改造成Wi-Fi热点，用小型平板电脑连接城市信息。这个项目既通过为公众提供获取通信技术的途径来服务于公共利益，也将一个不可用的空间变成了可以使用的东西[32]。之所以这样做，就是通过网络平台来实现治理，一方面将民众有效纳入到治理主体当中，另一方面却可以使民众通过网络实现对政府的监督，实现政府行为的技术性制约。

      二是智慧治理可以有效制约政府决策。影响法治建设的一个重要因素是政 府决策的合法性与合理性问题。而政府决策本身又是权力掌控者通过拥有权力可以作为的事情。在没有法治规制的情况下，权力掌控者制定决策并不理性。不理性意味着任性，不理性意味着混乱，即根据权力掌控者的想法和注意力决策，而不是依法决策、科学决策和合理决策。智慧治理可以从根本上改变权力掌控者决策不理性的问题。任何决策都是根据现有信息和材料做出来的。从理论上说，信息越多、材料越全，决策就越科学。中国古人说“兼听则明，偏听则暗”，其中就包含有对材料和信息的占有问题：“偏”是对信息占有的不全面，而“兼”就是对信息的全面掌握。在传统决策中，人们所占有的信息和材料是不可能全面的。但是，现代技术创造出来的大数据平台，为尽可能全面收集信息提供了技术基础。基于大数据平台，人们可收集的数据越来越大，再通过云计算以及人工智能技术，对信息材料进行整合分析，做出相应决策。通过智慧治理平台所作出的决策相比于单纯依靠人类思维做出的决策，其科学性、理性度等均会更为高端，合理性依据和合法性依据也更充足。决策越是依靠大数据等做出，权力掌控者的权力就越能得到合法限制，再辅之以完善的问责制度，就完全可能实现法治对权力的制约。

　　总之，通过现代科技助推法治建设，首先要找准现代技术的特性，然后找准现代科技能够在法治发展中的着力点。正如福柯所说：“技术不仅仅是工具，或者不仅仅是达到目的的手段；相反，技术是政治行动者，手段与目的密不可分。”[33]技术（主要是现代信息技术）作为一种推动变革的力量，能够将其网络化、多元化、动态性、整体性等结构属性，移植到传统治理组织之中，并凭借其强大的结构刚性，反过来形塑并优化组织结构。概言之，智慧治理中技术支持的核心主要涉及数据技术、通信技术及网络技术等，它们在与治理组织的双向互动中，逐渐嵌入社会治理结构中，进而让治理行动有了更全面、精准、细致的知识依据，治理的智慧性也得以凸显[34]。

（二）

智慧治理通过整体统筹助力法治建设

　　传统社会的治理是“碎片化”的治理。从法治的角度来看，就是针对个人提出个人的问题以及法治对策，但是一旦发生大规模的社会矛盾，以及群体性事件，“碎片化”的治理模式就难以实现法治效果。如果仅仅将智慧治理看成是数据信息的危机，或者仅看到智慧治理是对隐私权等权利的保护，虽然暴露出了发展当中的一些问题，但是实际上却没有看到智慧治理的整体作用。从方法层面来看，智慧治理主要是实现了信息整合、需求整合以及力量统筹，从而推进法治建设。

      一是通过智慧治理实现信息的整合。在人类的真实社会活动中，人类日常生活活动所留下的均是数据屑，或称为“面包屑”。这些数据均是人们在日常生活中通过点点滴滴的行为体现出来的。可以说，每一个人的日常生活的点点滴滴只要与视频、数据沾点边，都可以成为信息，从而成为可供利用的材料。人们的每一次电话、每一次搜索、每一次手机点击等等都是数据流行，都是信息材料。人们的每一次出行，都会被视频监控下来；或者人们的每一次商业行为，都会通过银行卡或者手机支付留下痕迹。这些数据可以清晰地记录人们出行时或者行为时的表情、神态、外表，进而可以分析他此时的内心；人们的每一次支付可以体现个人的支付能力和信用度，从而成为日后其他消费证明的基础，甚至通过购买行为购买的物品的种类、数量，可以推测个人的行为去向、身体状况或者其他需求。甚至，可以通过对特定人阅读手机信息、电子报刊、小说文章等的兴趣爱好，推测出他个人的兴趣爱好，从而推测出他的价值理念、政治观点以及其他可以关注的任何东西。但是，如果没有大数据，没有云计算，没有人工智能，这些数据信息并没有多大的意义和价值。而大数据和人工智能等技术的出现，则可以将这些数据屑转化成有价值的数据，用以分析人们的行为性质。“智慧社会是数字社会，人们对于数据的认识与使用是存在巨大差异的。掌握了数据的获取、使用、分析能力就掌握了在数字社会的支配力。”[35]

      二是通过智慧治理实现需求的整合。法治源于人的需要。但是，作为个体的人的需要是完全不一样的。每一个人都因其独特性需求而凸显其真正的“个性”。在传统社会当中，个体需求的归纳和概括难以以科学的方法体现出来，主要依靠决策者的感觉和观察，这是一种经验的力量。然而，现代智慧治理为整合人们的需求提供了科学路径。虽然人们在很多方面都存在个性需求，但从整体而言，这些个性需求会表现为各种行为，这些行为又会表现为各种具体的细节，就如上文所说的阅读、外出、乘车、购票、购买物资等等，大数据、云计算和人工智能就能够通过对海量人群的各种细节进行整合、分析并作出判断。可以说，智慧治理为整合人类的需求提供了便捷、方便和相对科学合理的路径，从而提高了智慧治理措施对人类需求的理解水平。从这个方面来说，智慧治理既看重作为个人的“人”的个性，又科学地概括了作为整体的“人”的共性，实现了个性需求与共性需求的治理整合，消除了数据碎片的可能困惑，也从根本上避免了治理主体和治理对象的目标差异和价值差异。

     三是通过智慧治理实现力量的统筹。现代科技并非一种科技，能够影响的领域也并非某个特定领域。可以说，每一种科学技术都可能影响一个特定的领域，并带来某个特定领域的变革，进而在特定领域推进法治的发展。但是，法治发展应当是全方位的推进，不可能是某个领域的法治实现就说全面实现了发展。因而，既需要技术的综合运用，也需要技术运用领域的综合性变革，从而实现力量统筹。一方面要树立数字包容思想，即所有人都能够接近互联网，能够使用互联网，以及有数字素养。智慧城市将依赖于个人的能力来完成这三件事，因此需要有效地计划做什么、在哪里、以及在多大程度上进行数字包容的努力。数字包容是制定有效的智慧城市治理框架的必要组成部分。需要对数据和平台进行治理、保护，并让数据嵌入这些本地公众能够理解的系统。这些公民应该在概念层面上理解智慧城市的实践，但也应该在实践和技能层面上理解[36]。另一方面要有整体思维，将现代科学、领域治理与数据包容统筹推进，成为法治的核心助力。

（三）

智慧治理通过制度创新助力法治建设

　　智慧治理模式的形成，与智慧社会形态的建构密切相关。智慧社会的建设应当具备四个层次：即技术、个体、组织、制度。相应地，智慧社会建设的制度框架创新理应同时聚焦四个层次的同步发展。具体而言，技术层聚焦于信息化的技术发展，尤其是自主核心技术的突破和网络基础设施的完善；行为层重点关注个体行为及其引发的社会影响，尤其是民众在网络空间的行为规范及引导；组织层则更多关注集体行为及其伴随的组织现象，这既表现为生产领域的经济发展模式调整，也表现为政治领域的组织模式变革，还表现为社会领域的治理模式创新等；制度层则落实到规范性规则及体系的建立，既包括一国之内制度框架的调整乃至重构，还包括全球范围的治理体制变革[37]。智慧治理是智慧社会建设的重点，也是法治建设的动力引擎，通过智慧治理实现制度创新，可以实现法治制度的不断革新。

　   科学技术是智慧治理的基础和核心，也是制度变革和创新的核心。“技术进步与制度变迁是人类社会经久不衰的命题。社会结构、生产生活方式都伴随着技术的不断革新而发生着日新月异的变化。技术的进步不仅使人类摆脱了自身生理条件的束缚，也推动了人类对文明社会的认知。”[38]比如，蒸汽机技术的发明，彻底改变了人类社会的动力方式，也标志着第一次工业革命的开始。人类通过蒸汽机技术不仅改变了轮船、机器的动力方式，而且也发明了火车、汽车乃至飞机。蒸汽机等第一次工业革命期间的技术不仅导致了社会结构的急剧变化，而且也引起了人类制度文明的急剧进步和发展，特别是对于商事制度的促进更是十分明显，比如最典型的是蒸汽动力解放了劳动力，大量工人进入厂房，工厂制度自此风靡全球。同样如此，没有互联网、大数据、云计算以及人工智能技术，智慧治理就不可能兴起。现代信息科技与智能科技的结合创造了智慧社会，也开启了智慧治理之门。但可以毫不夸张地说，目前人类对智能科技的掌握还处于起步阶段。随着智能科技的不断发展和进步，智慧治理的智能化程度越高，对制度建构的影响也就越大。基于智能科技开启的制度创新必定会随着相关技术的不断推进而演化，此乃技术发展的基本规律。

　　发展科技技术是人类对自己需要的满足，与制度创新一样，契合了治理的实践性。因此，随着人类思维和社会实践活动的不断发展，制度创新也是必然之事。“技术系统是介于自然系统和人工系统之间的特殊中介系统，复杂技术系统也不例外。人在技术系统中起着主导作用，人的思维、判断、偏好、认识各有差异，致使技术系统具有明显的不确定性和模糊性。”[39]这说明，一方面技术有着巨大的进步空间，而另一方面技术的应用本身也有着巨大的空间。人们的需要在不断变化中，治理的实践也在不断调整之中，制度创新也就不断诞生。在基于法治的治理当中，治理的目标不同、使命不同、任务不同、内容不同，那么所需要的制度也就不同。当然，相同的是对于法治的追求始终一致。换言之，在法治这一具体的治理目标之下，智慧治理构成了法治的实践路径。人们应该针对不同的具体治理领域和内容，确立不同的治理模型。模型不同，制度体系不同，这是智慧治理的生命力所在。

责编：刘康磊

排版：李文康

审核：傅   强

参考文献

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