于健：优化税收营商环境的比较研究——基于《2020年营商环境报告》的分析

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优化税收营商环境的比较研究——基于《2020年营商环境报告》的分析

于健　　2019年10月，世界银行（IBRD）发布了《2020年营商环境报告》（Doing Business 2020，以下简称《营商环境报告》），显示我国营商环境便利度在全球190个经济体中排名跃升至第31位，较上一年提升15位，连续两年跻身优化营商环境改善幅度最大的十大经济体；同时，纳税指标排名亦提升9位。IBRD对我国面向小微企业的企业所得税优惠政策、降低部分行业增值税税率、加强电子化纳税申报和缴纳等方面都给予了积极评价。2018年9月，国家税务总局出台了《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年-2022年）》，提出了打造集约化、便捷化、低成本、高效能、公平化营商环境的远景目标，并针对评价税收营商环境的4项指标，制定了减少纳税次数、压缩纳税时间、减轻税费负担、优化申报后流程和规范税收执法5项行动任务。2019年11月，普华永道（PwC）与IBRD联合发布了《营商环境报告》的子报告《2020年世界纳税报告》（Paying Taxes 2020，以下简称《纳税报告》），显示近年来我国税务部门在减税降费方面持续发力，在创造更加宽松的税收营商环境和促进经济社会高质量发展方面成效显著。但从IBRD纳税指标来看，我国的总税费率（Total Tax and Contribution Rate，TTCR）、申报后流程指标（Post-filing Index）等关键项目得分较低，办税时间和办税次数指标与表现最好的经济体相比也有一定差距，我国税收营商环境仍有诸多亟待改进的地方。在当前国际环境日趋复杂、新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎疫情”）进入常态化防控的背景下，进一步优化税收营商环境的重要性更加突出。　　一、我国税收营商环境现状　　（一）总体情况　　《营商环境报告》选取北京（权重45%）和上海（权重55%）作为我国样本城市，样本数据截至2018年底。表1数据显示，我国纳税指标中的纳税次数和纳税时间得分优于经济合作与发展组织（OECD）高收入成员国平均水平，但距表现最好的经济体仍有差距；TTCR和申报后流程则是明显短板，未达到全球平均水平。　　（二）得分较低指标的原因分析　　1.TTCR　　表1显示，我国的TTCR为59.2%，比上一年度下降4.8个百分点，改善幅度列全球第4，但仍高于东亚及太平洋地区33.6%和全球40.5%的平均水平。TTCR在一定程度上反映了我国企业税费负担情况，但受IBRD方法论所限，尤其对我国而言，TTCR明显失真，推高了我国的TTCR。　　TTCR按照法定税（费）率计算，没有将我国大多数的税费优惠措施纳入评价（见表2）。我国的减税降费措施除降低法定税(费)率外，大量以优惠政策的形式存在。如2018年，我国在国家层面出台了包括个人所得税改革、增值税三项减税政策和企业所得税、印花税等七项减税降费政策，受限于IBRD方法论以及样本公司的基本假设，这些举措未能全部适用于样本公司。一些地方性减税降费措施也未能全部纳入评价，如上海市出台的降低药品、医疗器械产品注册费等4项地方性行政事业性收费的政策未纳入评价。社会保险费费率方面，虽然上海2018年出台了降低工伤保险费费率的政策，但调整幅度较小，最高仅下调了0.85%，不足以对TTCR计算产生实质性的影响。　　图1显示二十国集团（G20）成员国的法定税（费）率水平与纳税指标得分成反比。图中虚线为企业所得税税率与社会保险费费率之和，实线为纳税指标得分，两条折线走势大体相反，进一步说明法定税(费)率偏高致使TTCR指数偏高。我国法定税（费）率偏高的现实拉低了我国的纳税指标得分。　　2.申报后流程指数　　申报后流程指数得分由四项内容组成：申请增值税留抵退税所需时间、获得增值税留抵退税所需时间、企业所得税更正申报所需时间、完成企业所得税更正申报时间。IBRD认可我国从2018年8月开始实施的对装备制造等先进制造业、研发等现代服务业等18类行业符合条件的企业以及电网企业实行增值税留抵退税政策，但同时认为该政策效应具有滞后性，无法完全体现在2018年度内，因此对我国申请增值税留抵退税所需时间、获得增值税留抵退税所需时间（包括稽查部门稽查时间）都未给分，使我国申报后流程指数得分与上一年度持平，仍为50分（见表3）。　　二、税收营商环境指标反映的深层次问题　　受方法论和统计口径所限，纳税指标虽不能全面反映我国税收营商环境的现状，但却在客观上反映出当前我国在税收治理方面存在的深层次问题，对下一步加强我国税收治理体系和治理能力建设、提升我国营商环境纳税指标得分、持续优化税收营商环境具有指向作用。　　（一）税收法治化建设助力优化税收营商环境任重而道远　　依法治国是我国的基本国策，依法治税是税收工作的灵魂，我国的税收法治化建设起步较晚，与发达经济体相比仍存在着许多不足。一是税收立法级次仍较低，税收法律法规体系建设尚不完善。当前《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》）尚未完成修订，增值税、消费税等主要税种没有完成立法。依照发票电子化改革愿景，现有的税收征管体制将发生巨大变革，但相关配套的法律法规尚未出台，一方面增加了纳税人和缴费人的纳税遵从成本，另一方面税收确定性也受到影响。二是在执法层面，重监管、重执法。强调税收“义务性”“无偿性”的思想还存在。在具体实践中表现为对“自由裁量权”的把握不够准确的问题。三是税务部门获取涉税数据的机制尚未上升为法律。2020年7月21日，国务院办公厅印发了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，要求税务、海关、人民银行等部门强化数据共享，这将有助于打破“数据孤岛”困境，解决以往涉税信息共享范围小、信息内容不全、相关部门主动性不够的问题，但这种机制尚未上升到法律层面，有必要从未来《税收征收管理法》的修订层面建立相应的法律机制。　　（二）税务部门作为优化税收营商环境的主攻手，“以数治税”能力尚未完全释放　　近年来，随着我国综合国力的提升，以“金税三期”为代表，税务部门的信息化建设取得了巨大进步，为国税地税征管体制改革的顺利实施提供了强大的技术保障。发票电子化改革后，税务部门全面掌握海量发票数据，如何管好用好数据将是未来税务部门发展的主线之一，这需要解决当前的工作短板。一是税务部门数据的加工处理能力还不强，表现在对海量数据的快速加工处理能力还有欠缺，如增值税发票风险快速反应在时间响应上仍有滞后性，未能发挥出大数据的规模化效应，数据的综合分析运用能力仍需强化，这也是税务部门未来规划“金税四期”应予以重点关注的问题之一。二是税收数据共享的局面尚未全面形成。集中表现在税务部门获得政府其他部门、雇主、银行、交易相对人等第三方涉税数据能力偏弱，甚至在政府部门之间涉税数据的共享水平还不够高、还存在“九龙治水”的现状，这不仅在我国，在世界范围内也是横亘在税务部门面前无法绕开的一条“数据鸿沟”（见图2）。　　三、提升我国营商环境纳税指标得分、持续优化税收营商环境的政策建议　　坚持问题导向，针对当前我国税收征管中的短板，围绕如何提升我国营商环境纳税指标得分，营造更加稳定、公平、透明、可预期的税收营商环境，特提出以下政策建议。　　（一）坚持以人民为中心的新发展理念　　党的十八届五中全会提出着力践行以人民为中心的发展思想，这是为人民服务思想在新时代的继承和升华。税务部门应顺应时代潮流，推动以人民为中心的发展思想在税务工作落地生根。近年来，围绕以纳税人和缴费人为中心，税务部门持续推出改革举措优化税收营商环境。落实大规模减税降费，打造升级版“便民办税春风行动”，个人所得税预填报，推出“非接触式”办税等新举措，有效减轻了纳税人和缴费人负担，降低了时间成本，提高了税法遵从度，便民办税实现了“降门槛”“无门槛”“请进门”的优化升级。2020年1月，国务院颁布的《优化营商环境条例》正式实施，这是落实“法治是最好的营商环境”和用法治规范优化营商环境的集中体现。下一步，仍要紧扣以纳税人和缴费人为核心的理念，聚焦降低纳税遵从成本、提高税收确定性、提升满意度和获得感，在优化税收营商环境上持续发力。一是加速推进发票电子化改革，打破现有的围绕发票强征管、抓执法、搞服务的管理体制。学习奥地利、加拿大、法国等国，以适当形式引入纳税人和缴费人参与设计、重塑税收征管业务流程，结合《税收征收管理法》的修订，重新梳理税收岗责体系，突出以纳税人和缴费人为中心的导向性。二是以数据为驱动，提升税务部门的数据处理能力。探索实施多税(费)种联合申报。在继续优化和完善个人所得税现有的预填报制度的基础上，以增值税、企业所得税等主要税种为重点，扩大预填报应用范围，进一步压缩办税时间、减少办税次数，提升办税体验。三是打造“无感式”纳税服务。伴随发票电子化改革，税务行政审批事项将进一步被压缩直至全面取消，这使纳税服务逐步实现“预填单”到“免填单”再到“无感式”的升级。可借鉴葡萄牙税务部门推行的医疗保健和教育费用自动退税的做法，从享受税费优惠事项入手，建立无需申请即可自动享受税收优惠和退税服务的机制，进而实现更多的自动预填报，方便纳税人申报。四是推出更高标准的个性化服务。税务部门推出的大企业个性化服务、预约服务制度已有多年，但针对自然人税费征收的个性化服务起步较晚。可借鉴罗马尼亚推行的针对高净值人士的税收遵从战略，从高资产、高收入人士入手，探索建立面向自然人的“私人订制”纳税服务，寓管于服，促进重点人群提升纳税遵从意愿、降低涉税违法风险。　　（二）拥抱新一轮科技革命和产业革命　　当今世界新一轮科技革命和产业革命正在如火如荼地进行，5G、人工智能、区块链、大数据、物联网等新科技的高速发展推动人们传统的生产生活方式悄然发生改变，打造智慧国家、数字政府成为趋势。党的十九大将推进数字中国建设上升为国家战略。2019年12月，中国软件评测中心评估结果显示，中国“数字政府”建设进入全面提升阶段，在创新政府治理和服务模式、提升行政管理和服务效率、提高政府公信力和执行力等方面发挥的作用越来越明显。国内多地推出了加快“数字政府”建设的实施意见，“云上中国”的建设步伐加快，税务部门信息化建设水平也将获得跨越式发展。2020年底基本实现增值税专用发票电子化；未来几年全面实现发票电子化，建设更高标准的全国统一规范的电子税务局，打造“云上税务”；在未来“金税四期”建设中充分为纳税人和缴费人预留接口，允许符合安全规范和技术标准的企业会计软件与税务部门进行对接，自动提取财务数据，简化纳税申报；依托大数据，精确服务、精准监管将取代传统粗放式的管理模式，降低税务部门执法风险的同时提升税务部门打击涉税违法犯罪的精准性和实效性；虚拟现实和人工智能等新技术将实现税务场景式服务成为可能，生物识别技术的进步将打造出个人专属的虚拟助手或“税务师”，实现升级版“个性化”服务，这都将使纳税人和缴费人获得前所未有的办税新体验。随着税务部门数据处理能力的不断加强，通过数据模型将合规性向“上游”转移，建立基于心理学和行为学的预测和分析纳税人行为的智能评估系统，将大大提升税务评估、税务风险分析的精准性和实效性，纳税服务工作也将从线下转为线上的纳税辅导和政策咨询服务。依托OECD等国际组织，在“一带一路”合作框架内，凭借更加高效和稳定的数据处理系统，加强与其他经济体的涉税信息共享，继续巩固平等互惠的合作机制，共同打击国际逃避税，为国际税收治理提供“中国智慧”和“中国方案”。　　（三）充分利用新冠肺炎疫情防控常态化的实践契机　　当前，新冠肺炎疫情不断冲击着人们传统的生产生活方式，出于物理隔离的需要，居家办公、远程教育等线上产业快速发展。税务部门推出的“非接触式”办税服务受到广大纳税人和缴费人的欢迎。这一改人们对于传统办税方式的路径依赖和惯性思维，为税务部门全面推行涉税事项网上办理提供了契机。《OECD税收征管2019》显示，在世界范围内，尽管纳税人出于方便和成本效益原则转而使用电子服务，但仍有一定比例的纳税人不能使用或不习惯使用电子服务。以发展水平较高的新加坡为例，该国实施电子房产税账单以来，截至2017年底，仍有7%的业主更加愿意继续使用纸质账单。而新冠肺炎疫情却意外地给纳税人转换办税服务渠道提供了外在驱动力。2020年7月，国务院办公厅印发了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，也提出了2020年底主要涉税服务事项基本实现网上办理的目标。未来，随着智能对话机器人的广泛使用，来自办税服务厅前端的基层税务人员的数量将逐渐减少，纳税人和缴费人转而对政策咨询的需求会逐步增加。涉税事项网上办还将打破税收征管的地域藩篱，使全国通办甚至未来参与全球税收治理都成为可能，纳税人和缴费人的税收遵从成本将进一步降低。　　2019年以来，我国陆续开展了更高水平的征管体制改革，实施了更大规模的减税降费，特别是新冠肺炎疫情下，推出了一系列税收创新举措，正如OECD在报告中所讲，这些改革的政策效应将会持续释放，我国的税收营商环境还将再上一个新台阶。

END

作者单位：国家税务总局青岛市税务局国际税收管理处（本文刊载于《国际税收》2020年第10期）

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