苏铁：海南自由贸易港“零关税”政策应如何落地

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海南自由贸易港“零关税”政策应如何落地

苏铁

　　《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）要求在建设海南自由贸易港（以下简称“海南自贸港”）时要高标准对接世界一流自贸港，构建和完善海南自贸港政策和制度体系。《总体方案》不仅提纲挈领地界定了中国特色自贸港的内涵，还作出了按不同建设阶段，分步骤实施“零关税、低税率、简税制”的安排。因此，系统研究海南自贸港的“零关税”政策落地问题，对于全面贯彻《总体方案》精神具有重要现实意义。　　一、海南自贸港“零关税”政策落地的总体框架安排　　从一般意义上讲，传统自贸港推崇的“零关税”安排是世界通行做法。而海南自贸港对接当今国际开放最高标准，欲打造“境内关外”的制度环境，“零关税”是必不可少的制度成分和元素。习近平总书记指出，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。在财税领域，“零关税、低税率、简税制”架构中三者的同步协调统一必不可少，而按步骤、按阶段、按重点地实行“零关税”本身也是题中应有之意。此外，海南自贸港建设是一个动态过程，需综合考虑各方因素和情况（外贸和投资的运行以及海南自贸港建设进度），明确具体时间节点及与之相配套的海关税收减免的重点任务和步骤，稳妥推进落实。　　“零关税”制度源于关税的法定减免制度。一般关税法定减免是针对一种商品或围绕某个行业开展的，区域性关税法定减免则是针对一个区域，如自贸港。该政策不单是针对区域的特定行业，而是针对该区域内的所有行业，目的是降低制度性成本，提高国际竞争力。对海关而言，对境外与“自贸港”之间的货物贸易具体落实“零关税”所需的相关条件、适用性措施，可以从三个方面统筹推进、逐步落实：其一，根据海南自贸港建设进度，同步给予“零关税”待遇，防止关税优惠政策大水漫灌，不仅起不到点滴精准落实的作用，还有可能适得其反；其二，根据海南自贸港建设板块的重要性，对预埋入地下的“七通一平”项目设备投入，充分考虑建设周期，先行一步全部予以“零关税”支持；其三，依据海关监管的难度，对生产资料、生活用品和奢侈品等不同的进口商品逐次加以推进“零关税”制度安排。　　二、海南自贸港“零关税”政策安排的现实意义及其主要着力点　　建设高水平的中国特色自贸港面临各种风险和挑战，其中复杂性、交织性和全域性问题不同以往。在较短的一个时期内全面铺开“零关税”政策并不现实。需要明晰“零关税”制度的着力点、实施方式和时间节点等内容，既要做到有的放矢，还要保证有章可循。　　（一）海南自贸港“零关税”安排进一步彰显深化改革开放的成果　　海南自由贸易试验区（以下简称“海南自贸区”）对标国际经贸规则，目的在于打造符合国际惯例、更加公平自由开放的市场经济环境。而建设中国特色自贸港目标的提出，是我国在海南自贸区成功实践基础上的重大举措，表明我国在构建开放新格局的进程中，为形成高度市场化、国际化、法治化、现代化的制度体系探索经验。虽然当前中国海关特殊监管区内货物也适用“零关税”，但海南自贸港特殊之处在于全岛实施“零关税”，容纳整个产业链，全面享受“零关税”政策。　　海南自贸区与海南自贸港两者之间最大的不同在于海关监管模式的差异，前者是“'一线'放宽、'二线'管住”；后者是“'一线'放开，'二线'管住”。放宽和放开虽只有一字之差，但含义相差甚远。前者缺少长期具体的优惠政策，需要通过“先行先试”进行摸索；后者则对制度创新予以更多考虑，在促进经济体制改革和社会治理等多方面进行改革，强调制度集成，在除涉及国家安全和经济社会重大事项之外，近乎实行全面放开策略。特别是，海南自贸港与内陆为统一市场，并非单独关境，考虑从海南自贸区到海南自贸港转变的实际情况，其自身建设以及政策体系的建立完善必然经历一个较长的过程，需要前后衔接，不可一蹴而就。　　（二）海南自贸港“零关税”政策的推动具有独特“样板间”效应　　如何建设自贸港并体现中国特色并无先例可循。其他国家（地区）拥有类似制度的自贸区（港）建设也经历了历史性的演进过程。例如，迪拜自贸区（港）于1985年建立，地址位于迪拜城区西南约50公里处，其依托世界第三大港口——杰贝阿里港和建设中的世界最大机场——艾马克图姆国际机场，总港区面积达100平方公里，是阿联酋乃至整个中东地区最大的自贸区。迪拜自贸区（港）的形成是由其独特的地理、文化和宗教历史背景决定的，但关键的因素是对“保人”制度的否定。中国香港地区有上百年的殖民历史，英国自1841年占领香港后，在香港推行自由贸易港政策，允许外国船只自由进出港口，对大部分进出口货物免征关税，将其作为一个自由通商的港口门户和货物集散地，吸引外来船舶向中国市场倾销物品。新加坡作为一个城市型国家，其政府为将商业生态系统联结在一起，规划特定自贸区（港）来聚集生产设施和基础设施。新加坡关税局数据显示，这个国土面积719.1平方公里的国家拥有9个自贸区（港）。　　而海南自贸港的实施范围为海南全省（包括其管辖的水域），是以“全球最大体量”为特征建设的自贸港，不可能复制以上国家（地区）的经验。《中共海南省委关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》指出，要在洋浦保税港区实行“一线”放开、“二线”管住的管理制度，打造海南自贸港的“样板间”。由此可知，至少在海南全岛建成自贸港之前，还将有一段时间需通过海关特殊监管区域的形式加以过渡。　　（三）海南自贸港“零关税”设计符合世界海关组织通行标准和惯例　　尽管《京都公约（修订）》强调，“自由区”是指缔约方领土的一部分，但就进口关税和进口环节税而言，引入区内的任何货物都通常被视为处于关境之外。同时，该公约“允许入区并在出口时免征或偿还进口关税和税款的货物，在进入自由区后立即有资格获得豁免或偿还”，但海南自贸港未来免税的范围更为宽泛，更多是面向整个海南省开放，包含所有消费型家用产品，甚至大部分的奢侈品。　　依据《京都公约（修订）》特定附约D第2章“自由区”的规定，“国家立法机关应列举在免税区内消费的货物可免征关税和其他税收的情形，并应规定其必须满足的条件。”据此，可以根据货物的使用或消费类型，通过立法制定不同的免税入境规则。从迪拜、香港地区和新加坡自贸区（港）的关税立法实践看，其仅将烟、酒、化妆品和汽油产品作为狭义消费税的征税对象来课征关税。同时，我国在未来全面建成海南自贸港的15年间，完全可以根据自己的实际情况确定“零关税”安排的商品范围和时间进度。对此，《总体方案》要求主管部门制定海南自贸港进口征税商品目录，该目录外商品进入海南自贸港免征进口关税。言下之意，并非所有货物进入海南皆是免税的。当然这个需要征税的负面清单涉及商品范围相对较小，同样排除了以联运提单付运的转运货物不征税的模式。　　（四）海南自贸港“零关税”安排符合“21世纪海上丝绸之路”建设需要　　《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）在2020年内有望签署，为海南自贸港建设提供了很好的机会。海南自贸港可以更好地发挥和提升其在“一带一路”、尤其是“21世纪海上丝绸之路”建设中的重要战略地位。为加强与泛南海地区的合作，海南自贸港需要在建设的进程中主动融入RCEP，在海上构筑新澜湄机制。加入RCEP重要的标志之一就是更大规模、更强力度地推行“零关税”政策。而推进“零关税”在签署国的落地无疑也是个渐进的过程。因为这需要协调各自国内宏观经济政策，采取一致性分步减税的方式来最终实现该区域市场“零关税”的目标。从这层意义上讲，“零关税”政策的落地既是我方推动对外谈判，达成高质量互惠性区域自贸协定的需要，又是阶段性有重点地推进海南自贸港自身建设，最终形成较为成熟的经济社会发展区域的需求使然。　　三、“零关税”制度落实的总体设想与实施步骤　　海南自贸港战略的本质要求是推行以“零关税”为主体的免税制度，根本目的在于通过制度创新，在世界经济结构、产业结构剧烈变革时期，主动推进变革，提升优惠政策效能，探索具有行业导向的税收政策，建立各类生产要素跨境自由便捷流动的现代化产业体系，引领新的经济发展模式。“零关税”落地要围绕上述目标，坚持整体推进，配合国家财政对基础设施建设的支持，对用于海南自贸港内的投资（含“新基建”项目建设）应持续加大“零关税”的追踪和跟进。只要条件成熟，即可在海南自贸港范围内（全面）实施以“零关税”为主体的免税制度。但是，对全岛封关前后实施关税减免的前提条件有所不同，封关之前是部分减免，属于减免税性质，与现行规定大致相同；封关之后则是与《总体方案》规定的清单有关，属于“零关税”制度安排。　　（一）遵循《总体方案》落实“零关税”制度安排的总体设想　　1.“零关税”早期收获关键是早见成效　　短期内，海南自贸港可以在洋浦保税港区和海口综合保税区两个海关特殊监管区域内完全实现“一线”放开。由于现行对特殊经济区域政策（如保税区政策）已经覆盖到的区内企业，实行“自主管理、主动申明、随机抽查、风险管控”的自律管理制度，故在2025年之前，可参照原先国家批准的保税区政策，对进入“海南自由贸易港”规划中的各区域中的机器设备、办公用品（包含维修用的零部件）予以“零关税”制度安排。项目早期运作时还应当兼顾考虑城市基础设施建设周期性较长的问题。　　2.海南自贸港“零关税”实质性落地有赖于负面清单的长短和变动周期调整　　负面清单的设计以及清单内容的长短、阶段性调整的理由，都应切实反映海南自贸港建设的实际情况。海南自贸港落实“零关税”的大致顺序为：基础设施材料（施工机械）——生产原材料——生活用品——高端消费品。“零关税”的时间表安排应具有较大弹性，不必拘泥于成规。在海南自贸港建设的各个时期，可将不确定性较强或者对税收冲击较大的事项皆列入负面清单加强管理，但须在研判的基础上，定期对负面清单进行不断调整，移除已经具备实施“零关税”条件的事项，真正实现贸易充分自由。　　3.全岛型开放应按重点加以推进　　按照《总体方案》，海南自贸港建设覆盖全省陆域和部分海域。尽管海南省政府规划了十大园区，但由于各自功能迥异、基础条件发展不平衡，需要从对海南自贸港自主创新的需求程度、获益能力和风险防控水平等多维角度加以考虑，确认下一步区域发展的重点和推进进度。　　对已列明的重点发展区域，尤其应体现“三区一中心”的国家战略定位和自身发展需求。其中，对于产业新城和单一产业园区的建设，优先考虑实行“零关税”。具体实施路径可体现在减免税实际效用的发挥上，将与“三区一中心”相关的基础设施“七通一平”的不动产型（包括会议设备、电气设备、配套设备）投入、配套的用品设备、大型基础设施施工设备也一并给予“零关税”待遇。但“零关税”安排需要根据政策发展进行动态调整，逐步优化，也需根据海南自贸港建设进度、功能规划落实进度以及海关监管的实际能力，按阶段、按步骤积极稳妥地推行。最后，结合海南自贸港核心区建设，整体推进“零关税”安排。　　（二）“零关税”具体实施时间表及可选方案　　1.第一阶段（2020年-2025年前）　　第一阶段的重点任务是加快落实政策早期安排，为条件成熟时及时实施全岛封关运作作好准备。可优先考虑对建设开放口岸和二线口岸的基础设施、监管设施，与之配套的信息化系统建设和科技装备皆给予“零关税”待遇。对洋浦保税港区、海口综合保税区两个海关特殊监管区域，优先试行海南自贸港“零关税”制度，使之得到率先落实。随后，推广到海南所有对外开放口岸，以及“海澄文”一体化综合经济圈、“大三亚”旅游经济圈。同时，可对重点区域的大型基建项目适时给予“零关税”安排。　　2.第二阶段（2025年-2035年）　　在此阶段，推进绝大部分商品“零关税”政策，废止企业进口自用生产设备“零关税”负面清单；停止实施岛内进口的用于交通运输、旅游业的船舶、航空器等营运用交通工具及游艇“零关税”正面清单，以及岛内进口用于生产自用或以“两头在外”模式进行生产加工活动(或服务贸易过程中)所消耗的原料“零关税”正面清单。此外，凡源于海南自贸港内的货物、机器、设备及其他物品，如因修理、检验、测试、委托加工等出境又返运回者，免征进口税，以推动国际配送和现代物流发展。“零关税”安排应紧紧围绕国家给予海南特定的产业鼓励政策，为打造特色化、差异化的三大产业（旅游业、现代服务业和高新技术产业）发展体系作出应有的贡献。　　具体来讲，一方面可给予旅游业、大健康产业、参与全球产业链所需核心部件的高科技研发和生产企业等所涉及的进口物资等“零关税”待遇，从而推进海南产业融合发展。另一方面可考虑整合现有政策，进一步做好投资类项目“零关税”的落实。例如，对海南确定的生物医药、医疗器械、高端装备、电子信息、精密仪器和航空航天设备等12个高新科技重点产业以及“五网”基础设施所需符合国家规定的进口物资等给予“零关税”安排。此外，“零关税”政策也应适度考虑延伸到周边海洋的开发，如考虑对南海大型海洋牧场智慧深水网箱、渔业资源管理方面的关键技术装备一律给予全口径“零关税”待遇。　　3.第三阶段（2035年后）　　如2025年之前，海南自贸港已对岛内居民消费的进境商品实行正面清单管理，允许岛内免税购买，那么2025年后，除了负面清单上的消费品，海南应全面实行日用消费品免税政策，允许当地居民在更大范围内消费进口免税商品。对于岛上居民“零关税”进口消费日用品的开放也应遵循渐进的原则。事实上，由正面清单向负面清单管理模式的转变是基于海南居民现实采购力的考虑，也是目前海南自贸港与其他省（自贸区、直辖市）自贸区政策相区别的重要特征。海南自贸港的建立将显著降低本岛居民生活成本，切实增强本岛居民的获得感。更为重要的是，消费作为连接国际市场和国内市场的重要一环，对于供需良性互动、升级消费、在线消费带动高质量发展，具有不可替代的重要作用。为此，要将“零关税”政策后续发力点从关注生产制造方面转向关注消费方面，为深入推进国际旅游岛建设，推动旅游消费提质升级，给予一揽子“零关税”政策支持。　　四、保障“零关税”制度落地相关措施　　“零关税”对海南自贸港建设意义重大，除了使海南自贸港整体税负水平明显降低之外，还牵涉整体财税制度改革。因此，要全面对标税种结构简单科学、税制要素充分优化目标，积极采取相关措施保证“零关税”制度真正落地。　　（一）延展海南自贸区第一阶段“零关税”政策价值　　2020年-2025年是海南自贸港政策实施的第一阶段，应充分利用这5年过渡时期，以缩小负面清单为突破，以持续改善营商环境为重点，实现战略起步，全面展示竞争优势。建议找准政策切入点，建立政策调研介入和储备机制，在海南自贸港实施更加灵活、开放、高效的税收政策，推动海南自贸港各项配套产业政策落地发展。可考虑准予海南在推动重要园区基础建设、三大产业等海南重点发展产业税收政策上先行先试，对起到制度落地进程中“四梁八柱”作用的重要区域、重要产业、重要项目予以“零关税”优先安排。　　（二）明确“零关税”制度的法律地位　　为保持自贸港税收政策的稳定性，世界上典型的自贸区（港）大都通过立法，保持相关区域独立的法律地位。建议我国立法机关抓紧夯实依法治理的法律基础，加快制定“海南自由贸易港法”，以“自贸港法”立法为契机，授予海南更大的税收政策自主性和决策权。　　在海南自贸港建设初期，可通过调整国家某些现行法律法规来全面推进围绕“零关税”制度落地的一揽子安排，此举依旧需要遵循法治化、国际化、便利化的原则，建立一套便捷高效的工作程序和工作机制以统筹实现各类主体权益平衡、规则平衡、机会平等。正在修订的《海关法》与起草中的《关税法》，应结合海南自贸区立法进程，贯彻落实税收法定原则精神，做好顶层设计，增强互助互动，用高层次的法律形式固化海关免税政策。对于海南自贸港“零关税”的范围、适用对象和条件、推进步骤、时效管辖等要素逐一通过立法加以明确。　　（三）加快海关监管体制的研究　　“一线”能否放开，取决于“二线”能否管住。中华人民共和国海口海关能否同时扮演“一线”和“二线”监管的主要角色？以香港海关为例，当货物从香港地区进入内地时，香港海关只管出口部分，并无权管辖内地海关进口申报管理部分。这是由于香港海关和内地海关为两个单独关境。作为岛上驻守海关，海口海关是否仅负责货物安全准入，或将该问题延伸，当货物离开“二线”（离开海南岛进入内地市场）时，该特定进口货物，即所谓海关申报（进口与出口）是否同时完成？海口海关是否为唯一的“二线”防守海关？而其他货物指运地海关应有何作为（或许此时已没有了出口的概念）？从海南岛和内地的关系看，一些问题则不尽如想象中难解。事实上，由海南岛全权负责进出口两个部分、同时完成相关作业是完全可能和可行的。因此，对此类具有本国特色的海关监管和征管制度，需要结合海南自贸港实际加以深度研究。　　（四）做好“零关税”项下货物的事后管理　　尽管《总体方案》明确海关对“零关税”货物免予实施常规监管，但这并不排除海关可以实施非常规性的监管。为顺应监管形势的发展，海关应大力引入科技管控手段，做好减免税商品事后监管，防止倒买倒卖流入国内市场。可借鉴国外自由港电子化围栏和监管的成功经验，运用信息化系统和高新技术管理手段，在统一、安全、高效的大数据平台上实现数据共享和交换。通过“企业自主声明+规定期限备案+天眼布控+云上计算”的模式，达到“新一代”智慧海关“靶向监管”的目标。　　（五）建立海关与相关部门和企业的互动沟通机制　　应积极探索建立海关与财政部、国家税务总局等各相关部委间的协调机制。在对“零关税”能否落实到位的后续管理上应注重中国特色经验积累，在降低守法企业合规成本的同时提高企业的违法成本。整合完善海南自贸港管理体系，方便有关行政部门核查和企业运作。推动数据协同、简化和标准化，实现人流、物流、资金流、信息流等的交换共享，发动企业、社会共同参与，形成多元共治的局面。

END

作者单位：中华人民共和国宁波海关（本文刊载于《国际税收》2020年第11期）

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