税务智能咨询服务系统国际比较研究
肖红梅 朱杰 王超 王海若
过去10年间，移动互联网、云计算、大数据和人工智能（AI）技术的发展，将传统呼叫中心和客服软件带入了智能化时代，谷歌（Google）研究结果显示，2015年至今，即时信息App用户数量、大众对智能咨询服务的关注和使用偏好均呈现爆发式增长。智能咨询服务系统是一种模拟人类处理书面或口头对话的计算机程序，实现人类与数字设备信息交互时就像与真人交流一样。它既可以是简单的程序，用几行代码响应回答一个查询或提问，又可以像虚拟助理一样复杂，通过收集和处理信息，帮助用户执行任务且不断自我学习和发展，提供越来越个性化的服务。智能咨询服务从提高服务效率和增强服务兼容性两方面彻底颠覆了传统咨询服务的模式。对于税务部门来说，启用智能咨询服务系统的总体目标，是为了取得双赢的局面。一方面，税务机关可以为纳税人提供7×24小时全天候的实时咨询服务，通过及时快速回答或引导，减少纳税人检索浏览在线内容、寻找分析适用政策和操作指南所需的时间，提升咨询服务的体验和效率；另一方面，在咨询总量持续增长的情况下，智能咨询服务系统可以较好地回答常规普遍性问题，显著降低税务机关提供重复性咨询的成本和压力，将更多的税务人员投入到纳税人复杂事项的管理和服务之中。此外，通过智能咨询服务系统采集的大数据更有利于科学地进行纳税人需求分析，作出合理的政策和征管服务调整。本文结合对全球大多数税收管辖区官方智能咨询服务系统的案头研究和使用测试，分析税务智能咨询服务现状、发展面临的主要问题和未来趋势展望，并提出优化中国智能服务的借鉴与启示。 一、全球税务智能咨询服务发展现状 （一）基本情况 自2012年起，一些税收管辖区开始陆续启用税务智能咨询服务系统。由于税收业务逻辑较金融、电信等行业更加复杂，目前上线并面向公众大规模使用此服务的国家数量仍非常少。截至2020年10月，全球仅有9个国家的税务机关推出直接面向纳税人和缴费人的智能咨询服务，它们均为信息化和电子政务水平较发达的国家（见表1）。本文的研究对象仅包括国家层面统一建设的税务智能咨询服务系统，不包括地方税务局单独建设运维的系统。另外，有的国家只在税务机关内部工作流程中使用智能咨询相关技术，如乌拉圭税务局在答复纳税人的邮件咨询时，使用人工智能按既定的模板和适当的内容生成回信，该类情况也不属于本文的探讨范围。
（二）系统架构的策略选择 基于对全球表现出色的公共服务智能咨询系统的研究，欧盟委员会认为，一个高水平的公共服务智能咨询系统架构应在用户界面设计、智能技术运用和知识库管理三大组成模块中有出色表现（见图1）。目前，各国税务机关出于对财政空间、纳税人情况、现有征管系统适配性和信息数据安全等因素的考虑，在建设智能咨询系统时遵循不同的架构策略，相应的用户界面设计、智能技术运用以及知识库管理均有所区别。
1.用户界面设计 除芬兰的智能咨询系统搭载于税务局官方网站以外的自定义页面外，其他国家均使用税务局官方网站作为主要平台。在官方网站上显示的形式分为两种：一种是在主页页面底端突出显示的工具条，点击直接进行咨询（如新加坡、澳大利亚和加拿大）；另一种是在官网设置咨询专门页面或图标，点击后跳转（如中国、西班牙、韩国、美国和印度）。此外，应用智能咨询系统的平台还包括移动端的税务局官方App（如中国、韩国和澳大利亚）、即时通信软件（如中国和新加坡）和热线（如中国）。中国智能咨询应用的平台覆盖面最广，并在全球税务机关中率先启用热线端的语音智能咨询服务。 2.智能技术运用 按设计逻辑，各国在智能咨询系统中对于智能技术运用基本包含了图1中的内容，其应用形式为聊天机器人。根据实际应用测试，可以分为五种类型：基于检索的目标导向型、目标导向联盟型、脚本/序列型、对话型和自主生产型。类型之间可以组合，如可组合“目标导向型”的“对话型”机器人。自主生产型是最先进的一种，需要非常复杂的算法，依赖大量训练，生产模型的建立、开发和运维相对困难。该型机器人自主深度学习后可以主动参与对话，但具体响应内容不确定性较大，谷歌助手就是典型的例子。出于谨慎性考虑，目前还没有国家采用该类型。其他四种类型的主要特征和各国采用的情况见表2。
3.知识库管理 中国、新加坡、韩国、美国和澳大利亚的知识库中知识类别比较广泛，涉及多个税（费）种和纳税人、缴费人群体，囊括税收政策和办税流程操作，属于综合性知识库。印度仅包括所得税申报纳税流程和合规方面的内容，加拿大仅涉及所得税申报和疫情政策相关内容，芬兰仅提供外国企业、个人在芬兰投资经营和生活就业相关的税收知识。西班牙起初根据提供增值税即时开票信息的改革要求，仅提供电子发票相关内容，后期逐步增加其他方面的内容，如增值税申报缴纳和开票期限计算、增值税申报表填报、增值税退税、国际贸易和服务定位器、房地产交易和税务登记等。 （三）系统与用户交互方式各具特色 各国税务智能咨询系统与用户的交互方式在搜索、解答、评价采集和无法回答时，采用不同的设计，各具特色。有些国家还提供多语种服务，如芬兰支持芬兰语和英语，美国支持英语、西班牙语等多语种。总体情况见表3。
1.搜索 大部分国家纳税人提出咨询，都需要输入完整问题发送后，系统再作出响应回答，但中国“小慧”和新加坡“问问杰米”在用户输入问题时出现搜索联想，自动补全最相关和最常见的问题，有利于缩短搜索路径和提高问题的准确性。 2.解答 系统解答时与用户的基本交互可以分为三种。第一种是快速回复，系统直接给出答案，用户无须预先选择知识类别标签。第二种是基于标签，用户必须按照一定业务逻辑选择提示的标签后系统才能作答。第三种是综合模式，即根据不同情况综合使用前两种方式。标签提示分为前置和交互中两类，前置提示主要用于区分问题大类，包括税种、费种和时效性重点关注事项，如重大政策、流程改革和疫情应对等。交互中标签主要为了引导使用者区分具体的涉税行为和情形。在设有前置标签的系统中，新加坡、西班牙、韩国和美国在用户询问第一个问题前必须先进行选择，其他国家仅为用户提供参考。大部分国家普遍使用基于图谱结构的交互中标签，实现基于上下文反问机制的多轮交互，而印度和韩国仅有一问一答的形式。
同时，除中国外，其余国家在解答中都提供与问题或答案相关内容的链接，供用户进一步浏览。例如，韩国“咨询助手”在回答问题时会额外提供税法依据和出台时间，用户点击链接后启动“国家税法信息系统”的新窗口，展示相应具体法律条款。澳大利亚“问问亚历克斯”以简明扼要的回答为主，并提供相关政策或指南的标签群供选择，点击跳转后的页面仍然保留咨询对话框及对话内容，方便用户继续提问。新加坡“问问杰米”将用户可能需要进一步了解的信息链接以彩色字体的形式融合进答案，点击可跳转浏览或下载。 3.使用体验的评价采集 除印度外，所有国家均已实现系统每次给出答复后询问用户体验，例如“回答是否有帮助”“是否解决了您的问题”或对答案评定星级，这对机器训练、算法模型修正和知识库优化有益。但当纳税人选择负面评价时，只有澳大利亚“问问亚历克斯”进一步提出不满意的原因供用户选择，包括“改善亚历克斯的反应”“改善网站上的信息”和“其他”。选择前两项时提示“我想联系澳大利亚税务局”，选择“其他”时，提示“请提供一些改善我的简要反馈”。 4.无法回答的应对方式 当系统无法给出答复或用户对答案作出负面评价后，有的国家没有后续回应，新加坡、加拿大和印度则提示人工服务渠道供用户选择，如转接人工在线咨询、留下邮箱等联系方式等待人工回复或可直接拨打的纳税服务热线号码。中国目前在热线端语音智能咨询中提供自动转接人工服务，并优先其等待队列顺序，但wap、App和微信端尚不支持。 （四）跨部门协同共享水平两极分化 大部分国家的税务智能咨询系统是自身独立的信息采集、分析、存储和使用系统，基本不与其他政府部门智能咨询系统进行数据共享和交互，仅新加坡和芬兰实现了跨部门协同共享。 新加坡在其政府技术局（GOVTECH）的统一部署和推进下，政府机构智能咨询系统高度协同、共享融合。奉行“没有进错的门”（no wrong doors）理念，70个政府机构统一采用“问问杰米”智能咨询系统，拥有统一的建设标准和界面设计，各部门虽然只负责运维本部门的系统，如管理知识库和辅导机器学习等，但由于建设标准一致且知识库通过接口可以相互调用，实现了所有问题在任何部门的智能咨询系统中通答，且响应速度优异。非本部门运维的知识，系统在提供答案之前会给出相应的权属提醒，并用区别于税务知识的不同颜色显示。例如，纳税人询问酒税，系统回复“我从新加坡海关那里找到了答案，您想让我显示以下问题的答案吗？'如何计算葡萄酒和白酒的进口关税及商品和服务税'”。 芬兰税务局、专利局和移民局联合推出针对国外企业和个人在芬兰投资、经营和工作相关的一站式智能咨询平台，平台上三个部门设有不同的智能客服角色和入口。当用户选择其中一个后，若咨询内容关联到另一个智能客服所负责的知识时，则提示将转接至另一个客服，转接后当前对话记录保持不变，对话框变换颜色和客服身份后继续为使用者提供适配的咨询服务，方便用户按照生命周期场景咨询居住许可、开办企业和纳税等相关问题。 二、税务智能咨询服务面临的主要问题和趋势展望 （一）面临的主要问题 1.技术门槛较高且应用成熟度有限 虽然人工智能技术不断向众多行业和应用场景渗透，但目前仍然不像云计算那样成为可以随取随用的通用资源，主要的人工智能技术掌握在大型科技公司和互联网巨头的手里，技术使用和后期运维成本较高。近年来逐渐涌现的人工智能开放创新平台，可能有利于该技术的红利惠及更多的市场主体和用户，但释放和传导效应尚需一定的时间才能显现。 智能咨询服务所依托的底层人工智能应用，由于使用场景复杂度不同、技术发展水平不同，导致其成熟度也不同。在智能咨询所需的核心技术环节中，语音识别、自然语言的理解和生成均有相对成熟的应用，但自然语言处理和深度学习的应用成熟度相对较低。如果现有技术的算法和算力短期内没有突破和创新，问题匹配度和答复准确率的改善程度也相对有限。 2.征管能力建设成本和收益难以平衡 对发展中国家而言，虽然纳税服务也是税收征管能力建设的重要组成部分，但普遍财力有限，赤字水平较高，纳税人合规性和遵从度较低，建设的核心倾向于能增加税收收入的风险控制和稽查评估等领域，对于提高纳税服务水平积极性不高。此外，现有信息技术（IT）基础设施水平有限，难以支撑数字化、智能化服务的转型升级需要，大规模更换可行性不高。 对发达国家而言，智能咨询系统中实现的功能越多，对提升纳税人体验越有帮助，但同时对算法优化、多应用系统调用、人工智能训练师水平和用户使用数据积累分析的要求也越高。为了满足这些要求，前期需要投入大量时间、资金和人力，同时兼顾数据、算法和架构三者的投入与收益颇具挑战。 3.缺乏指导性制度和可参照的典范 税务智能咨询系统的发展离不开国家人工智能发展的总体规划和部署，需要一个包含研发、工业化、人才发展、教育和职业培训、标准和法规制定、道德规范与安全等方面的良好生态。还离不开政务智能咨询细分领域的制度支撑，需要有包括工作指导思想、基本原则、发展目标、重点任务和保障措施在内的指导性制度。目前全球半数以上的国家尚未完成人工智能顶层的生态布局，缺乏针对政务智能咨询系统建设、运维、评价和风控的指导性制度及安排。 对于已运行使用税务智能咨询系统的国家而言，基本也处于摸索和尝试阶段，在评估供应商各种解决方案的可行性、定义功能和数据需求的范围、确定与现有后台系统集成的策略、对系统运行改进情况的评估和信息数据安全等方面，仍然需要不断调整和优化，尚未形成可复制可推广的典范。 （二）未来发展趋势展望 1.智能咨询发展提速，比较优势逐渐显现 随着新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，“非接触式”服务方式也正在成为纳税服务的“新常态”，疫情产生的倒逼机制使全球税务机关不得不尽快思考内部业务流程的重塑再造，以应对不断变化的风险和挑战，对智能咨询系统建设形成利好。后疫情时代，那些拥有国家智能化发展顶层设计、社会数字化程度高、活跃纳税人数量多的国家将更具有比较优势，税务智能咨询发展速度和水平差异将逐渐显现。 中国虽然不是最早涉足税务智能咨询的国家，但后发优势明显。一是2017年7月国务院颁布的《新一代人工智能发展规划》，将人工智能正式上升为国家战略。二是根据《2020联合国电子政务调查报告》，中国在国家排名中位居全球第12位，在线服务达到全球“非常高”的水平；根据全球移动通信系统协会估算，截至2020年上半年，全球5G用户总数达到5665万，其中中国用户超过4000万，5G建设加速趋势明显，将推动新一轮变革。三是中国庞大的纳税人数量可以产生海量的用户使用数据，供机器人深度学习。 2.安全性能显著提高，服务边界不断拓宽 随着密码技术、可信执行环境、联邦学习等隐私计算技术的兴起和区块链技术的发展，打破数据孤岛与实现隐私保护的挑战将能得到解决。通过同态加密、差分隐私等方式，可以有效降低数据泄露和信息安全风险，使得开放式架构的技术实现和保障能力不断提升，形成跨设备、跨平台、跨业务、跨部门的全新生态，不断拓宽税务咨询服务的边界。 税务智能咨询系统搭载的硬件和多媒体渠道将不断扩展，从PC、智能手机等移动设备和社交软件向涉税终端（如ARM机）、可穿戴设备、智能家居设备和短视频平台、RCS富媒体通信拓展。服务范围从单纯提供一般性政策和操作信息逐步演变为接受税费申报缴纳、预约办理、涉税信息查询、投诉意见建议受理等。部门壁垒将被打破，税务与其他政务服务智能咨询系统融合为互联互通的网络，实现嵌入式、无处不在的纳税咨询服务模式。同时，由于安全性能的提升，自然语言处理可以由目前单独调用智能知识库变为同时调用包含交互历史和分析的数据存储，为纳税人提供更精准的答案和更个性化的相关问题推荐。 3.多元应用集成融合，交互体验持续改善 通常智能咨询系统的使用量会有高峰和低谷，峰值时常常面临服务容量不足的问题，解决此问题的一种经济高效的方法是使用云端资源并视情况进行扩展。云原生技术的突破，可同时实现高并发、高性能和低成本资源调度，将推动多元技术应用在智能咨询系统中的深度融合，支持更丰富的交互内容和形式，帮助税务机关实现高弹性的系统服务容量，满足大规模使用时的各项性能要求。 系统服务容量的增强，使在智能咨询系统中引入语言翻译、生物识别、计算机视觉等技术应用成为可能，交互时可支持全类型数据的采集、标注和处理，包括文本、图片、语音、视频、身份验证和个人信息等，有效应对日常咨询中的“痛点”和“难点”。例如，智能咨询系统与第三方语言翻译应用连接，为纳税人提供多种服务语言选择，消除跨境纳税人咨询障碍。再如，纳税人在电子税务局办税时遇到系统操作问题无法自行解决，可以截屏将问题页面发送给智能客服，系统通过图片识别和处理，回复解决方案、操作指南导图或视频，改变当前系统操作问题咨询耗时长、解决率低的状况。 三、国外实践对优化我国智能咨询系统的借鉴与启示 （一）探索建设税务智能咨询系统科学体系 税务智能咨询系统用户和使用量的增长引起我国各地税务机关的关注，涌现出一批地方自主开发或基于国家税务总局智能咨询系统本地化改造的版本。例如上海的税精灵，厦门、天津和山东的税小智，广东的智能咨税管家，以及深圳、甘肃的智能咨询机器人等。为促进税务智能咨询系统长期健康有序发展，建议通盘考虑中央和地方建设模式、第三方服务水平评价、用户数据使用规范、系统风险防范等一系列问题，形成集约化、责任清晰和安全可控的建设体系。 随着税务智能咨询系统参与主体的增加，打造技术和数据中台显得愈发重要。中台可以避免各地系统之间、各地与国家税务总局系统之间出现逻辑交叉，解决系统重复开发建设、产研资源浪费、用户体验不统一、用户数据和业务数据分散的问题。可由专门的团队统一负责规划、开发和优化通用化程度高、长期有价值的功能模块。当有新的地方税务机关参与时，能高效快捷地复用已存在的系统功能和数据资源。通过打通不同主体之间的系统和数据，夯实多方协同共治的发展基础，提高信息服务共享水平，更好地为用户提供一站式的咨询服务。 可参考新加坡经验，从基础功能、人工智能核心技术、系统成熟度、服务体验四个维度，探索建立智能咨询第三方服务评价标准，督促智能应用和技术的提供方更好地履行职责。建立数据标准化监管体系，规范数据模型设置，使数据的采集、存储、使用和生成全过程受到闭环式监控，避免出现用户数据的泄露、篡改和滥用等问题，筑牢数据安全的防护墙。人工智能多应用集成和算法黑箱性等特征，容易产生问题责任权属不清晰的问题，订立制度规范、明确税务智能咨询系统参与各方主体的责任和义务，可以有效防范潜在的系统责任风险。 （二）多措并举优化智能咨询交互体验 1.进一步完善知识图谱，优化交互标签设置 知识图谱在目前按税种、纳税人类别等设置的基础上，增加围绕生命周期设定的场景式图谱，将同一个周期内的关联性事项整合在一起。参考新加坡经验，可以考虑从以下两个方面优化多轮交互中的逻辑标签设置。一是增加精简易懂的参考型前置标签，既保证用户无法区分税种、费种时可以直接提问，又有利于正确选择标签的用户得到更准确的答案，综合使用前置和交互中两类标签提升纳税人体验。二是标签内容尽可能列出一个业务逻辑节点下的全部选择，有利于非专业用户作出正确判断并得到符合自身情况的答案。例如用户模糊提问“个人所得税可扣除的费用”时，系统回复中列举的标签可以设置如图2。
2.提供相关信息跳转阅览，支持所需文书下载 智能咨询系统对答案中涉及的公开政策法规和办税资料文书提供跳转浏览和下载服务，将节省纳税人自行查阅的时间，提高咨询效率。建议参考韩国、西班牙、加拿大和新加坡的做法，在回答税收政策问题时，以链接的形式注明法律依据出处，如“个人所得税法第几条第几款”，用户点击后可跳转至政策法规库中相应的文件。在回答复杂或综合性问题时，给出精简答案并提示可跳转至专题页面详细了解相关内容，同时推送“一图读懂”等宣传资料。在回答办税所需资料问题时，提供通用材料和模板的浏览或下载，如申报表、授权书模板、证明或证书图样等。 3.无法解答或收到负面反馈时，主动提供解决途径 目前我国的税收智能咨询系统除热线端提供自动转接人工语音服务并给予优先的等待队列顺序外，其他客户端在系统无法识别问题、知识库检索不到答案或纳税人给出向下大拇指评价的情况下，无法作出任何回应。建议参考新加坡、印度和加拿大的做法，在对话框中主动提示其他服务路径，以帮助纳税人解决问题。例如在网页端和微信端增加“很抱歉没有解决您的问题，您可以选择人工在线咨询或拨打12366纳税服务热线，也可以选择网上留言，我们将尽快与您联系”之类的表述，并提供跳转链接，纳税人点击即可享受服务。 （三）实现多功能服务和高水平协同共治 从单纯提供信息的智能咨询向集税费申报缴纳、涉税信息查询、办税服务预约、投诉举报受理、意见建议采集等功能于一体的智能客服转变是未来的大势所趋。参考新加坡和美国做法，可以按实施的难易程度和安全性要求，分步骤实现上述功能。第一步，充分利用纳税服务平台上已单独实现的功能和模块，将其与智能咨询系统整合，例如信息订阅、税款计算器、办税日历查询、办税地图导航、大厅人流监测等。第二步，融入不需要企业或个人身份验证的涉税信息查询功能，如发票查验、完税凭证查验、税务注销预检、注销税务登记查询等。第三步，融通纳税人信息、税务系统内部信息和税务系统外部信息，实现个性化税务咨询服务功能，如信息报告、申报纳税等。 在多元协同共治的理念下，我国税务智能咨询系统既要实现与国外税务机关知识经验的交流与分享，也要实现国内税务系统内部及跨政府部门的信息数据共享。从国际层面来看，应充分利用“一带一路”税收征管合作机制的平台框架和合作基础，与其他国家（地区）分享智能咨询系统建设的观点和优秀实践，为中国不断改进服务提供参考，也有利于在国际上打响中国现代化纳税服务品牌。从国家层面来看，应在税务系统内部统一基本设计原则，共享知识图谱、专业词汇表和机器学习等信息数据。同时与其他政府部门共商共建系统基础架构和数据标准，合力推进智能咨询协同发展。为将来全国和地方税务智能知识库整合、税务智能咨询系统融入政务“一人通答”智能咨询系统夯实基础。END
作者单位：国家税务总局12366上海（国际）纳税服务中心（本文为节选，全文刊载于《国际税收》2021年第3期）