钱颖一：大学治理中的“学术问题”和“行政问题”
►清华大学经济管理学院院长钱颖一
编者按：
12月17日，“中国教育三十人论坛第三届年会”在北京举行。本届年会以“现代教育治理体系建设”为主题，为中国现代教育治理体系建设提供思路，凝聚共识，推进教育改革。
在此次论坛上，与会演讲嘉宾针对“大学治理体系建设是否应去行政化，实现民主化”产生了观点碰撞。清华大学经济管理学院院长钱颖一认为，在大学治理的过程中应认清“学术问题”和“行政问题”的边界，民主化不应全盘推行。而北京师范大学教育学部教授石中英则认为，民主化是现代大学治理的关键之一，在学部建设方面也取得了良好的效果。
大学治理体系的改革路径充满曲折，各方观点也不尽相同。《知识分子》获钱颖一教授授权，刊发其在本次论坛上的演讲，并对石中英教授等人的演讲进行编辑整理，旨在为中国教育治理体系改革提供参考。
撰文 | 钱颖一（清华大学经济管理学院院长）
责编 | 吕浩然
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钱颖一：现代大学治理体系建设
我很高兴再一次参加中国教育30人论坛年会。本届年会的主题是“现代教育治理体系建设”，我今天要讲的是“现代大学治理体系建设”。
现代大学治理是现代教育治理中的一个组成部分。如果用经济学做比喻的话，教育与大学的关系有如经济与企业的关系。经济治理改革的方向是市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府的作用。而企业治理改革的方向是建立现代企业制度，具体地说，是1993年提出的十六个字：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。
在研究现代企业制度时，我们把公司治理分为“内部治理”和“外部治理”，后者涉及到股东、债券人、政府等企业外部的利益相关者。类似地，我也把大学治理分为“内部治理”与“外部治理”两个方面，外部治理涉及到大学与政府、大学与社会（包括校友）之间的关系。因为时间关系，我今天的讲话聚焦于大学的“内部治理”，今后机会时再谈大学的“外部治理”。
在我看来，大学的内部治理涉及两类问题：一是学术问题，二是行政问题。学术问题是大学特有的问题，与企业不同。企业为顾客生产，顾客是企业效益的最终裁判。大学的产出是学术研究和学生教育。学术问题就包括学术研究规范、标准的建立，对教师学术水平的判定，对学生学业规范的确立和评估等。大学中的行政问题涉及大学内部资源配置，激励机制等，与企业相似。当然，行政问题与学术问题有关联，比如学科设置问题关系到设立哪些院系、重点支持哪些学科，规模大小等，就要依赖学术判断，但是最终还是资源配置问题。
大学内部治理的第一个原则是在学术问题上必须“教师治学”。教师治学的含义是学术问题应该由教师决定，即由教师组成的委员会或教师大会根据一人一票的民主投票结果作为学术判断的根本依据。教师治学的内容包括各教学项目培养目标和方案的设计，学生学业水平的判定，教师研究学术水平和学术贡献的评价，教师聘用和职称晋升学术标准的制定和评判等问题。在教师治学下，教师发挥在学术问题上的决定性作用。
教师治学中有两个重要元素，都是企业中没有的。一个是同行评议。同一学术领域和教学项目中同行的推荐信、评价信、评估报告是教师在学术问题上做出判断的重要信息来源。这是一个很奇特的制度，但是也是唯一可行的制度。只有在大学，你信任你的同行竞争者，你会让你的竞争者来评价你的教师的研究成果和教学项目的质量。也只有在大学，你培养的学生到与你竞争的大学工作，你会感到自豪。二是学术自由。学术自由是获得客观的学术评价的前提。如果没有学术自由，那就不可能有可信赖的学术评价，也就不可能有真正意义上的教师治学。
需要说明的是，“教师治学”的概念比“教授治学”的概念更为恰当。教授（professor）在中国通常是指正教授。而教师（faculty）则包括助理教授、副教授和正教授。当然，资深教师（正教授和获得长聘的副教授）由于学术水平和声望整体较高，所以在治学中要发挥更大作用。不过，年轻教师虽然经验不足，水平差异较大，但是他们活跃在研究最前沿，其中的优秀者引领未来学术方向。学术问题不仅有关今天的研究成果和今天的培养方案，而且关系到未来学科发展方向和学生一生成长，所以教师治学必须要有年轻人的参与。
大学内部治理的第二个原则是行政问题应当“职业化管理”（professional management）。职业化管理不是民主化管理。在行政管理问题上，在资源配置问题上，大学与企业有很多类似之处，首先，内部组织应该是科层制管理的。其次，大学中的绝大多数管理者和行政人员应该是全时的职业管理者和职员，第三，管理者的选择应该是任命的，而不是选举的。
正是因为行政问题应该职业化管理，“教授治校”或“教师治校”就不合适了。我理解这种呼吁的初衷是对大学“行政化”的不满。正如前面所说，我同意在学术问题上必须“去行政化”，必须“教师治学”。但是，泛泛讲大学“去行政化”是不准确的。因为大学作为一个现代化组织，其行政问题只能通过行政化管理。其实，企业管理民主化也没有多少成功的例子。这其中是有道理的。大学与企业的不同，主要体现在大学中有学术问题，而企业中没有。但是在行政管理上，大学治理与公司治理都应该职业化管理。
需要说明的是，老清华确实实行过“教授治校”。但是，那时清华只有本科生，教学目标单纯，且学生只有数百人，教授人数也不多，因此资源配置问题相对简单。而现在的大学通常都不是这样单一，也不是这个规模了。现代大学如同现代企业一样，并不适合民主化管理。
综上所述，我们把大学中的问题分为“学术问题”和“行政问题”。在“学术问题”上实行“教师治学”和在“行政问题”上实行职业化管理，是现代大学内部治理的精髓。
下面我从三个地区的实例来比较说明以上理论的现实相关性。首先说明，每一地区都一定会有不少特例，我在下面的讨论是针对地区中多数的、一般性现象。
第一，中国大学。中国大学的突出问题是一些该学术化的方面被行政化了，而另一些该行政化的方面又不够行政化。
首先，中国大学治理中的一个主要问题还是“教师治学”不能落实，表现在学术问题上教师的决定性作用没有很好体现，往往用行政方式替代。比如，教师聘用和职称提升的程序上，由教师组成的委员会（学术委员会、教授提名委员会或其他委员会）的作用不明确，同行评价的信息不完善。对学生培养方案的确定和修改，也应该先由教师组成的委员会评议，而不应该由行政班子直接决定。同时，学术自由方面也存在很多问题。
另一方面，在一些大学的行政问题上又不够行政化。表现在三个方面：
一是一些行政问题被当做学术问题处理。比如，由学术委员会来讨论学院的设立、学院的规模，这是不合适的，因为这些是行政问题。
二是过多的行政管理工作由教师承担，而绝大多数教师既没有兴趣也没有能力去做行政工作。教师承担行政工作既容易用行政权力干预学术问题，又容易对从事行政工作的教师降低学术标准。
三是大学管理者的任命程序和方式类比党政干部，难免复杂化。
第二，欧洲大学。一些欧洲大学在学术问题上的一个突出问题是少数资深教授权力过大，年轻教师的声音不够，因此在学术问题上不够民主。这不利于学科的进步和发展。同时，欧洲大学更为突出的问题还是行政问题上职业化管理不够，表现在大学管理过于民主化，比如系主任、院长、校长大多由选举产生。
在欧洲大学选举产生校长、院长、系主任时，教师均参加选举，有时职员和学生也参加选举。在这个意义上，欧洲大学更接近于“教师治校”或“民主治校”。民主选举校长、院长当然能反映民意，但是会带来很多问题。大学的使命更多的是服务于未来：创造知识是为了未来，培养学生也是为了未来。然而，现任的教师很可能因为利益关系不想改变现状。校长和院长若经选举产生，他们就必然要过多顾及现任教师的意见，这对大学，特别对转型中的大学，尤为不利。正是这种民主管理方式使得欧洲大学很难改革和进行结构调整。
第三，美国大学。美国大学既有私立的，又有公立的（即州立）。私立大学与公立大学在外部治理上有所不同，但是在内部治理上非常类似。
首先，美国大学在学术问题上是民主的，由教师（faculty）一人一票决定教学课程体系设计、教师引进和职称晋升推荐等。当然，参加投票的教师范围需要根据具体情况事先规定。所以，美国大学既不像中国大学那样通过行政干预学术，也不像欧洲大学那样由少数资深教授说了算。
同时，美国的私立和公立大学在行政问题上都是职业化管理的。行政人员中绝大多数都是职业管理者和职员，只有很少数由教师担任，诸如校长、少数副校长、院长、少数副院长、系主任。而且所有行政管理职位都是任命制，不是选举制。系主任、副院长由院长任命，院长、副校长由校长任命，校长由校董会任命。当然任命过程中会听取教师意见，但是最终不是由教师投票决定。这与中国大学和欧洲大学都不同。这种方式既可以减少政治因素，又可以避免短期行为，有利于着眼大学的长远和未来，有利于改革和转型。
在我看来，美国大学内部治理中体现出的“教师治学”和“职业化管理”的结合，是美国大学保持长期学术活力的制度保障。美国大学在世界大学中的领先地位是与它的现代大学治理体系相一致的。
今天我们探讨现代大学治理体系建设十分重要。现代大学治理体系建设是现代大学的制度基础，是建设世界一流大学的前提。在讨论现代大学治理问题上，理念和经验都很重要。我们要准确诊断中国大学治理中的问题，同时参考和吸取其他国家大学治理中的经验和教训，这样才能有针对性地推动中国的现代大学治理体系建设。
石中英：现代大学治理关键之一就是民主化
在此次中国教育三十人论坛上，同为演讲嘉宾的北京师范大学教育学部教授、北京明远教育书院院长石中英则认为，现代大学治理关键之一就是施行民主化。
►北京师范大学教育学部教授石中英
石中英以北京师范大学教育学部的建设为例指出，在践行一个大学二级学部的核心价值理念时需要民主机制保障。而在建设民主机制的过程中，石中英所带领的决策层主要从四个方面进行考量和设计：要有民主的目标和理想、进行民主决策和管理、进行民主参与和对话、进行民主评价和监督。
在进行民主决策和管理方面，石中英提到，构建民主和教学研究的共同体应作为建设民主学部的目标。“我们建立了党政联席会议制度，在会议制度进行集体决策，”石中英在回顾构建民主学部的过程中也谈到了其中的不易，“进行集体决策是不容易的。作为学部建设的‘一把手’，我经常要克制独立拍板的冲动，因为既要想建立民主学部，每个人的意见都不可或缺，可能意见本身的价值是一回事，能否发表意见又是另一回事”。
北师大教育学部通过充分构建各层级委员会，听取各方意见，民主化的方式为最终决策提供良好参照。同时，学部还启用民主评价和监督体系，领导层向老师们做工作总结，老师们再进行评价；同级之间也会进行打分。通过种种的具体策略，旨在将学部变成一个真正民主的学部。
“以上既是学部民主治理的主要实践，包括管理民主、学术自由、教学自主、学生自治，我们也确实做到了由各个委员会决策学部各个方面的事务”，石中英表示。
关于民主治理的观点碰撞
在随后的论坛环节，针对大学治理过程中是否应去行政化、推行民主化，各演讲嘉宾分别做了补充说明并回答了现场提问。
钱颖一在回应现场观众关于民办大学内部治理的问题时提到，美国公立大学虽然与私立大学在外部治理方面存在着差异，但在内部治理方面，公立大学与私立大学基本上是一样的，并没有本质差别：学术的问题由教师治学确定。但在学科规模、项目设置等方面，这些都隶属于资源配置问题和行政问题，需要通过管理者层级来决定，而不是通过教师投票来决定。这点与企业有些类似，不同的情况要遵循不同的程序，决定权有些归于集体委员会，有些需要决策者最后拍板，大学学院的管理者同样需要遵循既定的规则。
而石中英教授则指出，在学术问题上保持教师治学、学术自治，而在行政上走职业化道路本无错。但在现实的管理中，如在学院层面，资源配置问题是存在的，此时教师是否参与，这是一个问题。到底是学术问题，还是行政问题，往往纠结在一起。而在学院作领导，靠的是行政能力还是学术建设，这些问题有时候比较含混。
石中英认为，民主对于解决学术性事务有局限性，应该让专家话语权更大一些，不是只有一票。这与民主理念本身的适用范围有关，很多教育问题不是依靠民主就可以解决的，很多时候民主价值取向与教育价值取向不一定一致。一方面，大学作为社会组织，应该体现民主的理念，而另外一方面，应考虑民主理念在教育组织当中适用条件的问题。
对此，钱颖一表示：“我既是教师又是院长，身份是双重的。在学术性问题，我作为教师仅有一票表决权，并没有附加的权利；而作为院长，行政资源配置权重则非常大，”钱颖一指出，很多问题，包括资源配置问题，有些跟学术问题联结在一起，从概念上来讲，应做必要的区分。
对于存在的意见分歧，北京大学中文系教授陈平原指出，在内部治理的过程中，自由行政的具体落实是否合理最终仍要取决于院长本身的素质，“理论上钱颖一的说法是对的，在行政管理上过分强调民主化，其实是没有办法实行的，‘一人一票’在很多情况下是没有办法实现的，”陈平原还提到，“但钱颖一的思路取决于院长的选拔。”
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