张旭锋：深化农村改革，助推乡村振兴【2018乡村振兴与规划建设系列学术报告】

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自2017年10月提出实施乡村振兴战略，“乡村振兴，规划先行”，成为全国城乡规划界积极投入乡村规划与建设事业的重要理念。2018年，中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会（以下简称乡村委）推动系列“乡村振兴与规划建设”学术交流会议，将适应时代需要的理论研究及学术交流活动推向新高度。

2018年5月18日，乡村委联合陕西省城乡规划设计研究院、西安建筑科技大学建筑学院、北京清华同衡规划设计研究院陕西分院，共同于陕西西安举办“乡村振兴与规划建设”学术交流会，特邀陕西省农业厅农村经济体制与经营管理处处长张旭锋先生做题为《深化农村改革，助推乡村振兴》的学术报告。

本文由陕西省城乡规划设计研究院张娜、高诚根据会议记录及报告PPT整理，特此感谢！

本文已经秘书处审核，未经发言人审定。

开卷有益

全文字数

5758

阅读时间

18分钟

主讲人

张旭锋

陕西省农业厅农村经济体制与经营管理处处长

非常高兴能参加今天的交流会，也非常荣幸能认识这么多的专家，当然也非常感谢大家关心农村农业的规划问题。“乡村振兴，规划先行”这是必须的。乡村振兴，改革要先动，如果没有改革，没有打好一个生产关系的基础，想要振兴就还有很多问题。农村在规划方面还是一片空白。那怎么样做？所以还要依靠各位专家的鼎立支持。我们做农村改革，之后会讲到三个方面的改革，各方都要参与，那在规划里要怎样布局、怎样做，在这个问题上今天用简短的时间跟大家做一些交流。

大家知道农业部已经变成了农业农村部，省农业厅下一步也是朝这个方向走。目前在省农业厅的建制里面只有农村经济体制与经营管理处带着“农村”两个字，其他所有的处室都没有。农业部也一样，农村的事务工作分得很散，各行各业都有，以后农村工作将成为我们经营管理部门的一个重要方面。

对农村的规划我没有研究，但体会很深。现在农村垃圾围村、脏乱差的现状，不是因为没有规划造成的，每个村干部心里都有一个规划，但最后是没有执行规划，原因还是从行政、管理、经济社会发展的角度，没有提到议事日程。像我小的时候，我们村里房子整整齐齐的，高低样子都一样，但改革开放以后，有钱的人高楼大厦，穷人房子快塌了，所以“扶贫攻坚”这时候就作为解决方案提出了，这就是给生产关系调整提出的一个新的问题。所以在规划方面不管从产业的发展（产业兴旺）还是乡村宜居，我觉得都是很关键的。

乡村振兴战略的提出，是习总书记“三农”思想的一个集中体现。“三农”思想的起点就是陕西梁家河村，他在插队的七年时间里，关于怎么样改变农村的面貌、怎么样为农民着想，这已经成为他的责任了。现在产业兴旺之后，提出生态宜居，实际操作中要过的第一关就是环境问题，所以提出了“厕所革命”，提出发展乡村环境卫生综合治理，这都是他思想的体悟。

乡村振兴战略420 多个字里面，农村改革就有218个字。所以改革要先动，其他的乡村振兴才能逐步提升或者发展起来。在改革的过程中贯彻十九大精神，发展实施乡村振兴战略，就是按照习总书记的“三农”思想来指导整个工作，这些工作不管是构建产业体系、生产体系、经营体系，不管是一二三产业融合还是基层治理结构，这些都是农村改革最重要的抓手。

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深化农村土地制度改革

土地是中国人的命根子，但结果越管越乱，因为经济发展离不开土地，在这里面涉及到的农村土地有两个部分，一是农村的“三块地”改革；二是农村承包地改革。

农村“三块地”改革

“三块地”指的是：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度。这是目前困扰农村或者规划发展的最根本。

农村“三块地”改革

完善土地征收制度

村上的土地是集体的，集体的土地国家要征收就由国家定价，但到了市场上就是市场拍卖价，这时候“地王”就出现了，房地产“蹭蹭蹭”涨。国家的土地财政在建立，但农民依然穷。我们在西安周边调查，像西咸新区的沣东新城，从农民手上八万元一亩地征收，加上五万的社保，农转非一共十三万元，但是卖的时候二百万元才能拿到土本。那么农民怎样富裕？这就是习总书记提出的“同地、同权、同价”，但在落实的过程中还是比较漫长的，目前还在试点，所以对于“三块地”征收的改革就要有一个合理的补偿。

建立集体经营性建设用地入市制度

城市的小产权房就是建在集体所有地上。小产权房为什么卖不上价？就是没有房产证。为什么要房产证？就是为了炒房，房产证就是卖房的时候有用。房产证的用处只是交易，可以抵押、可以贷款，但是一般人轻易不能抵押，银行也不敢要，所以主要就是用于交易，就像结婚证现在就是离婚的时候才有用。习总书记提出来“房子是用来住的不是炒的”，那小产权房为什么要入市，这就是我们要改革用地制度的问题。城市里面发展房地产，一直在涨，但就是不敢让小产权房入市，当房地产降价的时候所有人都不高兴，政府、银行、买房方以及其他相关部门。谁最高兴呢？没有买房的人最高兴。所以目前集体经营性建设用地怎么样入市也是一个改革。

改革完善宅基地制度

国家划拨的“一户一宅”的宅基地也是集体所有。那宅基地怎么改？目前也是困扰农村的最大问题，家家都有地，也有房子，但还是要到城市里买房。所以有人说，农民工家里的房子没有人，变成老鼠住的地方，到城里又没有钱住单元房，住的是低矮地下室，还是跟老鼠一块儿，所以农民工的房子始终离不开老鼠。怎么样变成真正的城里人，这就是宅基地制度的改革。所以国家提出宅基地改革的方向是三权分制：集体所有权、农民资本权、使用权。现在很多人做乡村旅游和农家乐，还有休闲观光，这时候就需要规划设计了。有一些专家问什么是农家乐？就是农民的媳妇给城里人的老公烧饭吃。什么是民宿？就是农民的炕让城里人住。最后得出的结论是养猪、养牛、养羊不如养城里人。城里老人退休金有几千块，把城里房子租出去，能满足生活，而农民的退休金只有八十、一百，这就是制度性造成的问题，这些问题就必须要在改革中解决，所以要完善改革，特别是宅基地制度的改革，国家已经非常明确了。最后关键是赋权，城里有房产证，而国土部门没有给农民发宅基地的使用证，但现在国家在改革，发放房地一体化的证，这是个方向。

农村承包地改革

改革方向也是三权分制（下图），地是农民集体的，所有权是公有制体制不能交易。将来改革的方向是承包权交给农户，经营权放活，三权分制。所有权是村集体的，这是历史形成的，而承包权就要做土地确权，陕西现在超过 97%的农户已经拿到了土地确权证书，所以确权是承包地改革的基础。过去土地承包 30 年这个定心丸还不能使农民足够踏实，而有了土地确权证以后就放心了，这时候敢交给别人进行流转。所以我们把三权分制贯彻好，把农民从土地里解放出来，可以进城做自己喜好、专长的事情。

农村承包地的“三权分置”改革

土地经营权流转

流转方式非常多，目前主要是五种：一是转包，把地转包给别人种，有确权证后就可以给别人；二是出租，可以收租金；三是互换，农民现在种地非常不经济、不划算，经营成本比较高，也不利于科技发展，在可以互相交换之后，换过来集中连片，一户一片田，土地流转以后可能 300 亩、500 亩、1000亩等交给一个经营主体经营，这是改革之后带来的经济发展生产关系的调整；四是转让，我把地转让给别人，给我一定的补偿费，我就和农村集体没有关系了；五是入股，把地租给新的经营主体，例如合作社，包括进村的资本（工厂、企业）。但是农民为什么不愿意入股？我自己的劳力，不牵扯地，加班加点地工作，依然没赚钱，如果把地流转给你，你能赚钱吗？入了股，地也没了，钱也没赚到，能放心吗？所以现在探索出的方法是保底分红，就是一亩地可以每年保证 800 块钱，赚的钱分红，不赚钱不分红，这就是经营主体，由他们考虑种什么，如果还是种小麦，规模化经营，降低成本，打品牌，可能收入提高，这样比一家一户的效益就要好一些。

通过这五种方式可以把农村土地资源激活，生产关系的调整就像家庭承包经营一样，两三年时间把吃饭问题解决了，就是调动农民的积极性。但是 40 年改革开放到目前，新的问题又出来了，一家一户需要改变，所以土地制度改革也是一个根本性的改革。

土地经营权流转方式

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深入推进农村集体产权制度改革

袁家村就是改革的先例，把农民变成股东，集体的财产由农民来支配，这就激活了。农民形成合作社、产业链，这就需要产权制度的改革，市场经济离不开产权。从关中农村看，产权分完吃净以后拿什么改？没有承包到户的那些是我们要改的。贫困地区特别是边远山区，大量的山林生态环境非常好，不改革就没有人敢进去开发或者做旅游规划，而改革后，把经营权长期流转给他，或者股份合作，他就敢进去了。但不能违背改革的方向，不能把集体的财产、农民的利益改少了，还必须要遵守法律的底线，土地是不能买卖的（这一条必须坚持），土地的承包关系不能改变（有土地承包法）。要尊重农民的意愿，是量化到村还是到户？是成立股份经济合作社还是经济合作社？都由农民自己决定。因为财产是农民的，不是镇上的，也不是县上的，更不是省上的，所以就是农民自己商量，而我们拿出个底线政策就行。集体产权制度改革要坚持党的领导，分类有序推进。

改革的主要任务

集体还有一点点地，该怎么办？干什么？其实就相当于给集体留的产蛋的老母鸡，怎么样把它管好，怎么样多产蛋，怎么样多增加收入给农民分红。农民典型的例子就是比如兄弟三人的家庭，父母健在的时候，兄弟三人就是一个大家，但父母不在了，第一件事就是分家，财产房屋都好划分，大门板都能一分为二，但如果母亲养了四只老母鸡兄弟三人怎么分呢？一人一只还剩一只以后怎么办？（吃了！）所以集体资产承包的时候一般都是分光吃净，而现在经济发达的村庄都是没有分光吃净的村庄，所以现在改革的方向就是发展集体经济。西安边就是白鹿原，陈忠实写的《白鹿原》就是个非常有名的历史故事，白家三个儿子，分家分得非常公平，但老大后来学坏了，把房和地都卖了，跟田小娥抽烟睡觉去了。而我们现在城中村改造很多都是这种现象，产权制度改革是把集体的资产量化到每一个成员，所以清产核资就是第一步。

二是成员身份界定，谁是村里的成员。曾有一个专家举过一个极端的例子，一个人结了一次婚，后来离婚了，那老婆孩子算不算村上的成员？算。然后他又结了次婚又离婚了，还生了个孩子，他们算不算成员？还得算。后来他又结婚了，对方还带了个和前任的孩子来，那老婆能算，孩子就不能再算了。大家可以想想他分了集体多少财产。怎么改革就是我们要研究的问题，非常复杂，所以产权的问题是谁的必须要明晰。明晰了资产和成员，量化到每个人有多少份额或者股份，成立一个经济合作社或者股份经济合作社，人人有股份，这就是我们的变革。

大家民主管理，统一监管资金，像袁家村就是农民自己互相监督，公开透明。如果真的做到了这一点，我们的民主社会就不让美国来指手画脚，由经济的民主发展到政治的民主。有了经济组织，农民有股份分红，农民还有穷人吗？再穷每月也有分红，或者每年有一定的收益，你就穷不了的，再穷也吃穿不穷，脱贫攻坚问题就解决了，所以农村要积极推广“三变”改革。有了这个组织给大家股份，年底给农民分红，农民就不会穷到没盐没面没油吃了，而且集体还有一定的公益金，用来保障农民。所以组织建立后，还要保证资产增值，要有分红，原来留的老母鸡要养好养大产蛋，产的蛋不光是要卖鲜鸡蛋，还可以做变蛋（皮蛋）、蛋花汤、蛋糕等等，做成 100 种都可以。我们拿鸡蛋进行分红，给农民有一个分红的主体，农民成为真正的股东。所以乡村振兴、产业脱贫，村上今后要同步，2020年一个不落的进入小康社会，这些贫困村财政注入资金 30 万、50 万就是经营性资产，人人持有股份。所以“三变”就出来了，贵州的“三变”和我们不同，是在没有产权制度改革前提下的变，产权不清晰就容易出问题。我们的农民还有自己的“小三变”，集体这么多的财产、资源变成农民有效经营性的资产，那么政府扶持的资金加上我们自己积累的资金就变成了股金，农民自己变成了股东。概括起来产权制度改革就是广义的“三变”，包含了所有方面，政策、法规、中央提出的农村集体产权制度改革，理解农村就是这“三变”，变就是树立一个核心、思想、理念、意识，不变没有办法盘活资产。在这个工作中我们农经处力度比较大，今年提出清产核资要全面完成，还有“千村试点”等一系列的政策措施。

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持续推进农业经营制度改革

我们国家的现代化跟发达国家相比就是经营管理制度的不同，生产力的发展、科技、现代化的装备都没有什么问题。这里现代化的支撑就是五大新型经营主体（下图），他们现在不是在要规划就是在被规划，比如我是一个合作社、龙头企业、田园综合体、现代农业园区，我就得要规划拿到资质，国家才会拿项目给资金。今年给陕西的现代农业园区的规划，一个县就拨款一个亿。去年给了两个县，杨凌和洛川，所以这些是要规划。作为家庭农场、专业大户、小规模的合作社就要被规划，比如养奶牛的和种蔬菜的在大规划中如何发挥各自的价值，所以规划在新型经营主体里面是有问题的，就在于我们怎么培育和推动。所以我们厅里专门制订了《新型农业经营主体培育行动计划》。

前几年我们做“十百千万”示范工程，就是“十个龙头企业、一百个合作社、一千个家庭农场、一万个专业大户”，这是一个现代化农业的链条，家庭农场就是珍珠，经过打磨培育变成了一个非常光滑漂亮的珍珠，而一堆珍珠并不是珍珠项链，就像一堆石头也不是房子，就要靠股份合作社这个机制（金丝线）把他们串起来，然后再有一个龙头企业像宝石吊坠一样，这样珍珠项链就完美了。不断的打造、不断的完美，这就是我们说的农业现代化，农村现代化就是通过这些新型主体支撑，首先实现的就是产业兴旺。

新型农业经营主体类型

我们促进培育新型主体的过程中提出了要建五大平台，包括田园综合体、三产融合的导引区、现代农业园区、合作社和联合社。要实现五大平台就要实施八大工程，就是壮大龙头企业、提升合作社、提质家庭农场、培育现代新型主体（包括一村一品联合社的打造、新型主体示范县的建设）等，把所有的新型经营主体放在这个平台上布局、规划，形成一个链条进行有机、完整地规划，把这些做起来。

然而仅仅这些还不够，还要有三大机制，第一个就是有机衔接的机制，乡村振兴战略里面提出要让农民参与到现代农业发展的有机衔接，每一个新型主体、合作社、家庭农场，制度和章程里面就应该有一条“怎么样跟农民进行利益共同体的对接”。作为新型主体扶持的时候，必须就有这么一条，划拨五百万元，就要带动五十个农民、家庭农场，让他每年增收一千块钱，建立一个扶持挂钩机制，你带动农民多少，扶持资金就有多少。财政扶持资金要跟农民的利益联系起来，拿出一定的资金量化到每一个成员，合作社对于这一点有明确的规定，但对龙头企业没有这样的规定，今后我们的扶持资金里面拿出比如 30%、50%要量化到相关的合作社和农民。比如我是个家庭农场，你是苹果或乳品加工企业，我将牛奶或者苹果卖给你，你要加工包装，而我的财政扶持资金占着股份，那你赚的钱要有我的一份，否则农民经常在这里面赚不到钱，做农业的人没有办法致富，反倒是搞经营的人赚了钱，所以这就是农民说的种菜的不如卖菜的，卖菜的不如贩菜的。最典型的例子就是烟草，农民种烟只能脱贫不能致富，价格是国家规定的，有等级制度，但是烟草公司赚了很多钱交了很多税。所以作为农民今后的发展，乡村振兴要把农民利益放在第一位。农民没有足够的利润在里面，他要生产出来健康、安全的食品是不可能的，追求产量就会有高肥高药在里面，要给农民足够的利益生产出关系到每一个人安全健康的食品，所以乡村振兴战略和我们在座的每一个人息息相关。

我们也希望在规划的过程中，把乡村规划得更加美丽，更加宜居，让农民有尊严、有体面地在农村生活，也吸引城里人到农村来，做到城乡真正的有机融合。

非常感谢大家！

图文 | 张娜、高诚 整理

审核 | 乡村委秘书处

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2018乡村振兴与规划建设学术交流报告🔗

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