王路生：基于突发公共卫生事件背景下乡村防控治理反思与应对
全文字数 ｜ 5365
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作者
王路生
中国城市规划学会乡村规划与建设学术委员会 委员
广西壮族自治区城乡规划设计院 院长
摘要
受新冠肺炎突发性公共卫生事件的影响，我国多个省市县成为疫情爆发重灾区，均面临着严峻考验。发达地区是疫情防控的关键要塞，相对来说不发达的农村地区也应该是不可忽视的重要区域。面对新冠肺炎疫情，乡村地区的应对暴露出诸多问题。本文结合实际项目，就广西都安县高岭镇的现状情况，从城乡规划专业的角度出发，提出“三点反思、两点应对”，反思现今突发公共卫生事件时乡村防控治理存在的问题状况，探讨今后如何采取优化措施予以应对，进一步完善优化未来乡村建设内容，以求降低突发灾害可能带来的风险损失。
关键词
新型冠状肺炎；突发性公共卫生事件；乡村地区；防控治理
自2019年12月武汉爆发“新型冠状病毒”突发公共卫生事件以来，这场突至的疫情严重影响了我国社会的正常运转及人民的日常生活。
疫情影响之大，涉及方方面面，习近平总书记指出：“疫情防控不仅是医药卫生问题，而是全方位的工作，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”。
那么，结合习总书记的话语，不由得思考针对疫情，城乡规划师能从规划角度为城乡防疫做些什么？
此次疫情的重灾区除了像武汉这种九省通衢的交通枢纽型地区之外，广西壮族自治区都安瑶族自治县疫情的爆发也引起了强烈关注，其中就有多个确证病例发生在农村。
都安新冠肺炎重点疫情区域共15个，其中农村地区10个，单单高岭镇就占据5个，为正玄村、弄池村、定福村、龙洲村及加庭村重点疫情区域。加茶村虽然未为重点疫情区，由于同属高岭镇管辖，区域位置、地理情况及村屯环境与5个重点疫情区相似，可结合实际案例反思乡村防控治理存在的问题。
都安县新冠肺炎确诊比例的迅猛增长，直接反应了不发达地区的城乡医疗环境应对突发风险的脆弱性，主要体现在医疗设施配置不足、分布不均、建设不完善等方面。乡村防疫的根本问题还是基础医疗是否到位的问题。村庄的安宁稳定是国家稳定的保障，疫情问题亦等同于社会治理问题。
面对突发性的疫情灾害，我们除需及时应对之外，还应从各个层面去更深层次地思考与剖析，对现实状况进行总结反思，为未来再遇此类情况能更充分应对提供参考决策。
一
反思乡村发疫之因，
医疗抗风险较脆弱
都安县高岭镇等不发达地区疫情的爆发，其根本原因还是在于基层地区医疗抗风险能力不足的问题。
就突发性公共卫生事件发生概率推算来看，乡村地区虽然属于中低风险区域，但如今乡村的封闭能力正逐步减弱，城市化快速推进、村庄不断整合搬迁等，使得农村的市场化程度逐渐提升，加速了人口的流通，从而间接助长疫情传递的能力。都安疫情的首例感染病例为输入性病例，也间接证明了以上观点。
同时，从都安爆发新冠疫情的应对情况可以看出，我国不发达地区的抗风险能力还存在较大的提升空间，距离定点救治医院较远、本地医疗设备及物资的短缺、检测条件不达标等根本性的医疗问题仍然普遍存在。
乡村村屯点分布多、相距长、覆盖广、居住散，虽在空间上减缓了疫情传播的速度，但亦是疫情防控的薄弱环节、重点区域。
与城市相比，乡村防控疫情能力与意识相对较弱。乡村基础设施和公共服务设施配置不足，医疗条件存在明显短板。都安瑶族自治县人民医院距高岭镇15.2公里，高岭镇的中心卫生院距离加茶村24.4公里，加之都安县境内“九分山地一分田”的特殊地势环境，对实时医疗救急造成不小影响。
都安县公共医疗卫生设施与高岭镇距离图
都安高岭镇公共医疗卫生设施与加茶村距离
乡村医疗完备程度的薄弱，也直接导致了乡村抵抗突发风险能力的不足。正如同都安县爆发疫情医疗物质匮乏，继而不得不求助于外界一样，农村的医疗卫生条件很难在短时间内达到疫情防控所要求的水平，面对疫情的突袭往往招架不住，难以及时控制。未来乡村地区医疗抗风险能力需引起重视，以防止“另类的”农村包围城市的情况发生。
加茶村进村道路现状
加茶村建筑现状
加茶村道路现状
加茶村卫生室现状
加茶村公共服务中心现状
加茶村现状水柜
二
反思乡村发疫之源，
“资源上移”需再探讨
乡村防疫的应对能力不足，与“资源上移”的发展趋势绝非毫无关联。
近年来，随着城市化进程的加快，乡村的公共资源配置往往采取“以镇为主”、“与村共享”的精简政策，以求资源利用的最大化、节约化。
都安县域内公共服务设施现状分布也具有此类特点，核心设施大多向城镇集中，村屯之间则大多部署在行政村的中心村，但都安境内自然村分布松散，加之石山环绕、地形陡峭，更加大了医疗救护难度。
都安县域村镇公共服务设施现状图
医疗设施分布及标准的均等化是城乡规划的理想目标，但是现实往往难以实现。公共资源的过度集中，在无风险的情景下无疑是最优速的城镇发展建设路径，但一旦如遇突发事件，则会出现难以抵御、疲于应对的风险。
基层乡村的公共医疗体系完备程度自然不可与城市地区相较高低，但是否可融合考虑突发事件的影响因素，在乡村规划中思索补充乡村地区防疫控疫策略，防范于未然，进一步提升乡村防疫的抗风险能力。
都安县加茶村公共服务设施现状图
三
反思乡村发疫之质，
建设实施还未到位
新冠肺炎诱发的乡村地区突发公共卫生问题，间接反应出我国乡村发展建设体系还有待完善之处。
其本质问题在于，现状乡村建设实施未到位，且还未能考虑到应对突发事件情况的发生，制定相关预防应对策略。高岭镇现状医疗卫生点较少，布置在行政村村部，环境较为简陋，以针对日常看病为主要，未具备应对突发事件的能力。
除此之外，现行乡村规划体系中针对突发灾害的预防应对能力的规划内容还鲜有涉及。乡村未有系统健全的防控应对体系、缺少相对资源物质储备、基层预警能力不足、农民防范意识不够等，也因疫情爆发再次出现在大众视野。
以上不足层面均可作为未来规划探讨优化的补充考虑内容，并纳入规划编制作为参考。
都安县加茶村综合现状图
合理的城市建设空间能为公共卫生事件提供便利，预留相对的开敞空间可为应急救护等防灾设施提供良好的开展条件，方便后续救护活动的开展。乡村地区亦是一样。
《都安瑶族自治县高岭镇加茶村村庄规划》的编制内容也根据村屯对公共服务及基础设施的实际需求，规划增设了相关设施，但结合此次疫情带来的影响来看，对于针对突发公共事件的应对策略还有很大的提升和补充空间。
再者，从加茶村现状实施建设程度来看，规划虽为村域配套一定量的相关设施，如卫生室、改善卫生环境的排污设施等，但由于资金筹备不到位等问题，实际现状项目落地慢，推进慢。
受相关规划完备程度、项目建设实施程度等因素影响，乡村的防疫之路未来还需攻克诸多挑战。
都安县加茶村规划总平面图
都安县加茶村卫生室建设意向图
乡村规划是对乡村未来建设发展的统筹谋划，在聚焦“三农”问题的同时，也需注重对各类突发公共事件防御管控对策的补充，提升乡村灾害预防与应对能力。
对未来乡村建设规划的针对性补充将有助于提高乡村对突发公共卫生事件的应变能力，包括加强应急预警、响应、缓解和恢复能力。
同时，针对项目实施性不强的现状建设情况，未来乡村建设也应注重改善此类状况，保障农民的基本权益。
都安县加茶村规划建设意向图
四
乡村防疫应对之径，
结合类型弹性优化
结合村庄发展类型弹性优化是应对乡村防疫的主要解决途径。
根据《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》要求各地顺应村庄发展规律和演变趋势，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路，进行村庄分类，全面推进乡村振兴。
未来乡村的建设发展将以不同的村庄类型做为特色发展主旨，结合此次突发性公共卫生事件的教训，未来可针对四类村庄类型的发展建设内容，进行应对突发事件的针对性考虑。
四类村庄发展建设框架
综合评价村域现状医疗资源配置情况，预测医疗资源需求情况，同时考虑突发公共卫生事件对乡村医疗的影响，细化提升其服务半径标准设置，均衡化规划乡村医疗资源，综合提升乡村医疗卫生服务水平，实现医疗保障的就近化，为乡村医疗救治提供便利。
结合此次乡村如遇突发卫生公共事件疲于应对的情况，进一步考虑乡村医疗配置问题，弥补现状乡村医疗短缺、卫生环境较差的问题，健全乡村医疗卫生服务体系、完善乡村医疗保险制度。
均衡设置村域医疗资源
加茶村村部医疗设施规划
针对每类村庄的典型特点提出特色契合的应对策略，制定分类防控应对标准、预防强度等级、多元化治理方案等。集聚提升类、城乡融合类村庄作为产能较集中，人口密度较高、流动性较大的区域，其防疫管控标准则需高于其他村庄。
依据四类村庄自身的特征属性，结合现实村庄的实际情况划分强度，制定梯度等级的防治管控体系，相关设施配套也需采取分级制定，出台具体量化标准。
如何针对性地分级制定不同规模的防御应对体系，出台相关标准与政策，配置补充分级资源储备，在未来乡村发展中均需进行更深层析的探讨补充。
预先针对不同类村庄制定弹性防疫方案，研究每类村庄人口变化趋势，结合实际人口活动路径，制定分阶段、分时期、分状态的弹性方案，即统筹考虑节假日、赶集日及日常的农村人口流通数据及路径，分别制定日常防控体系及特定时期强化防控体系，形成灵活可调控的防控方案，预测应对突发公共事件所需医疗设施规模，预留余地作弹性准备，确保在突发公共事件的特殊时期能充分应对。
像都安县高岭镇这类贫困地区，外出务工人多，人口流动大，每到春节等传统团聚的节日，往往会达到返乡归巢的高峰时期，未知影响因素开始突加，此阶段突发事件发生机率亦随之上涨，防控强度则也应随之加大。
预先考虑规划不同类村庄受灾后的运转体系流程，就突发公共卫生事件采取“防范于未然”的规划原则，进行相关内容的探讨部署，为乡村防疫做到“未雨绸缪”。
为了避免灾后乡村无法有序运转，方案的预先制定是确保灾害发生后乡村社会秩序稳定的保障措施。
运转体系流程的制定过程也是将弹性设计手法融入实际方案的手段之一，弹性思维的融入带来了灵活可调控的处理方式，对每类村庄的受灾程度进行预先的研究与评估，得到恢复能力评价结果，以此为评定依据进行每类村庄的灾后运转方案的制定，增强了运转体系方案的实施能力。
此类编制体系不仅只局限于应对突发性公共卫生事件，对突发自然灾害等也同样适用。
五
乡村防疫应对之策，
上下联动双向结合
此次新冠肺炎疫情所诱发的系列影响，暴露出乡村地区对于返乡人员等流动数据更新追踪的存在的后置性与被动性。面对复杂不确定的感染病毒，更需要以地区空间为载体，从上至下对各类信息进行及时的收集综合、创建关联，从而得到高效及时地分析预警。
如今大数据时代已然到来，移动互联网的高速发展，对于实时数据的对接利用、信息的追溯剖析，可以使得空间与数据的二元链接，在诸如城乡防疫等公共应急管理中，将会发挥不可忽视的重要作用。未来城乡建设需结合大数据资源，建立尽可能的从源头追溯，从源头监控，从源头防御的数据分析体系。
从规划角度出发，前瞻性增设应对突发公共卫生事件的专项规划内容。规划手段介入也是强化乡村防疫能力的手段之一。
乡村规划的防疫内容增设需考虑刚性与弹性的双向结合，由于突发公共事件的多样性与不确定性，乡村规划针对其特点，编制内容可前瞻性制定综合防控行动方案，首先确保村部内外交通联系顺畅，强化对外联系，预留交通运输、医疗设施等基础设施应对接入条件、制定救灾运输方案、对防控救灾物质进行分级配置管理。
在未来乡村建设中，规划师可将在乡村医疗卫生的规划板块加大对医疗卫生点的配套，考虑增设防疫战略章节，将增加医疗设施部署作为议题进行深化讨论，直接针对乡村防疫体系的提升对症下药。
道路交通规划
规划师可结合乡村环境卫生的维护与管理入手，提高环境保护的相关约束标准，如提高垃圾分类收集与处理，改善乡村公共卫生环境，间接优化乡村防疫的抗风险能力。
以乡村防疫为前提条件，进一步加大人畜分离，增设环卫环保基础设施，采取定期抽查检测的战略行动方针等相关手段，鼓励全民参与与预防，从卫生环境源头杜绝突发性公共卫生事件的发生在乡村的可能性，继而进一步综合提升乡村卫生环境的治理，助力美丽乡村、健康乡村的人居环境目标打造。
乡村环境规划建设意向图
除了上层的调控防疫领导决策之外，基层群众也需要有相对应的“自救”意识，需普及突发事件应对教育。
疫情之所以能在乡村地区繁衍迅速，除人口流动的根本原因之外，还因乡村居民自身防范意识不够，缺乏面对突发公共卫生事件的危机感所致。
组织乡村负责人进行集体培训，普及基层教育，宣传预防自救知识，积极有效动员基层群众，组织进行结合实事的“就地化教育”活动，重构预防为主的知识教育体系，制定统一、规范的应对突发公共卫生事件的实操指南或培训手册，扭转基层群众对于突发事件的侥幸心理，进而自下而上提升乡村防疫的基础水平。
六
结语
乡村防疫的根本是解决乡村医疗卫生的窘迫现状，提升乡村医疗的应对水平，强化基层群众对于突发疾病的防范意识，以提升乡村整体防疫能力。
如今疫情再次突然降至，提醒着规划师不能再被动地开展补充各个层面的相关医疗救护设施布局及建设规划，而应该提前从维护未来城乡健康有序发展的角度出发，对现今乡村建设管理进行反思，系统考虑增设应对突发公共卫生事件等同质影响要素防控应对的相关内容。
规划是具有预测性、前瞻性的，面对突发性公共卫生事件，更应该做好思考与总结，不断的优化城乡环境，为美好城乡有序运行做好理论与技术的储备。
参
考
文
献
1. 新华社.为打赢疫情防控阻击战注入强大信心和力量——习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上的重要讲话鼓舞人心提振干劲[EB/OL].
http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/06/content_5475384.htm,2020-02-06.
2. 温铁军.乡村必须发动群众形成防疫体系.
3. 叶斌,罗海明.城市规划应对特大城市公共卫生事件的几点体会——应对2020新型冠状病毒肺炎突发事件笔谈会[J/OL].城市规划:1-2[2020-02-28].
4. 新华社.中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》.[EB/OL].
http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/26/content_5325534.htm,2018-09-26.
END
大咖观点
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