2017/18美国最高法院判例译述(13)——国会干预司法案

[美国联邦最高法院2016/17 term的所有判例译述将于2019年结集出版，纸质版在本公众号中所载的原始译述的基础上，将进行合理分类、归纳、简评，便于学者和实务界同仁进行资料检索与研究。敬请期待。]

帕特查克诉美国内政部长津克案

——国会憋大招：制定新法，扭转乾坤

原案名：Patchakv. Zinke

判决日期：2018年2月27日

案号：16–498

判决原文：https://www.supremecourt.gov/opinions/17pdf/16-498_l5gm.pdf

主笔：托马斯大法官（布雷耶、阿力托和卡根大法官附议；金斯伯格大法官发表协同意见，索托马约尔大法官附议；罗伯茨大法官发表异议意见，肯尼迪和戈萨奇大法官附议）

判决主旨：国会制定的新法溯及既往适用于未决案件是合宪的。

判决译述：

1. 背景介绍：印第安人的特殊土地制度

移民与土著居民的关系问题是移民国家难以避免的历史遗留问题。美国是典型的移民国家，移民不断涌入，便不断压缩印第安人部落的活动地域，导致矛盾重重。而美国联邦政府与部落的关系也十分特殊：印第安部落既不是美国的州, 也不是联邦政府的一部分，而是享有主权的政治实体。

1830年，美国国会通过了“印第安人驱逐法”（IndianRemoval Act），由联邦与部落签订保留地条约，将印第安人迁往西部。部落在保留地内繁衍生息，并实行土地集体所有。

直到1887 年, 美国国会通过了《道斯土地分配法》（DawesGeneral Allotment Act）, 该法授权总统解散印第安人保留地，废除部落土地所有制，把部落土地分配给个人，但分配的土地在25年内由联邦政府作为受托人代为托管（由美国内政部下属印第安人事务局负责管理和经营），在此期间，印第安人仅作为土地信托的受益权人；期满后，原有土地上的信托解除，权利人可自由处置土地。

这一土地分配政策实际上导致大量的印第安土地被转移到非印第安人手里。于是，1934年美国国会又通过了《印第安人重新组织法》（Indian Reorganization Act），停止土地分配政策，延长土地信托的时间。

2. 枪湖部落欲建赌场，两起诉讼来阻拦

枪湖部落（The Match-E-Be-Nash-She-Wish Bandof Pottawatomi Indians (Band)，简称Gun Lake Tribe）是居住在美国密歇根州西北部的一个印第安人部落。部落早在1795年就和联邦政府进行过条约谈判，但直到1999年才得到内政部长（Secretary of the Interior）的正式承认。获得正式承认后，部落规划了一片147英亩的土地，即布拉德利地产，计划修建赌场。经该部落请求，美国内政部长在2005年根据《印第安人重新组织法》，将布拉德利地产归入信托。

这一决定引来两起诉讼。其中一起即本案诉讼：布拉德利地产附近的土地所有人大卫·帕特查克（David Patchak）担心将布拉德利地产纳入信托后会永久改变这片土地的农村属性，也向法院提起诉讼。帕特查克主张，根据美国《行政程序法》（Administrative Procedure Act），内政部长无权将布拉德利地产纳入信托，因为：根据《印第安人重新组织法》的规定，该法实施时（1934年）不在联邦管辖内的土地不得归入信托；而枪湖部落在1999年才得到联邦的正式承认，此前其并不在联邦管辖之内。

内政部长提出初步反对意见，认为其作为行政机关享有主权豁免(sovereign immunity)，帕特查克提起的诉讼缺乏谨慎立场（prudential standing）。联邦地区法院支持了内政部长的动议，驳回原告起诉。但该判决被美国哥伦比亚特区巡回上诉法院推翻。案件继续上诉到美国联邦最高法院，大法官们认为政府在类似诉讼中已经放弃了主权豁免；原告系争权益也在《印第安人重新组织法》所保护的权益范围内，因此原告提起的诉讼具有谨慎立场，于是裁定诉讼可以（may）进行，将案件发回初审法院继续审理。

在案件发回初审法院继续审理后、作出判决前，国会颁布了《枪湖法》（Gun Lake Act）。该法第2(a)条再次确认布拉德利地产为信托财产，并批准该地产纳入信托。该法第2(b)条明确规定，与布拉德利地产有关的任何诉讼不得在联邦法院提起或保留，并应立即驳回。

初审法院根据第2(b)条作出简易裁决，并以缺乏管辖权为由驳回起诉。其后，上诉法院维持初审判决，最高法院提审后仍维持原判。

3. 三权分立是《宪法》基本原则，国会立法应遵循

美国《宪法》创设了三大权力机关：1）立法机关，行使立法权，负责制定法律；2）行政机关，行使行政权，负责实施法律；3）司法机关，行使司法权，负责解释和适用法律。三权分立要求国会作为立法机关不得行使司法权。如果国会僭越法院的司法权力，自行解释和适用法律，便违反了三权分立原则。同时，国会享有立法权，可赋予法律溯及既往的效力，以适用于未决案件。

判断国会是在合法地行使立法权还是在侵犯司法权，应根据如下原则：若国会迫使法院根据旧法作出特定裁决，以达到其想要的结果，则违反了《宪法》第3条；若国会通过变更法律，使得法院适用新法作出的判决符合其预期的结果，则不违反《宪法》第3条。

4. 《枪湖法》属法律变更，国会立法合宪

大法官们认为，《枪湖法》第2(b)条的措辞是规定管辖权的措辞——“不得向联邦法院提起或维持与布拉德利地产有关的诉讼”，即联邦法院对与布拉德地产有关诉讼没有管辖权。同时，联邦法院被剥夺管辖权的后果是“法院应立即驳回与该地产有关的诉请”。

在《枪湖法》实施之前，联邦法院对此类诉讼还是有管辖权的；而《枪湖法》第2(b)条明确剥夺了联邦法院受理与布拉德利地产相关的诉讼管辖权。由此可见，第2(b)条属于法律变更。法律的修改属于国会的职权，因而国会这一行为并未违反《宪法》第3条。

同时，剥夺联邦法院的管辖权，也属于国会的立法权限范围。《宪法》第1条允许国会设立等级低于最高法院的联邦法院；《宪法》第3条将司法权赋予最高法院和国会设立的法院。既然《宪法》赋予国会创建联邦法院（最高法院除外）的权力，也就意味着国会有权限制这些法院的管辖权。许多先例也表明，国会剥夺联邦法院管辖权的立法行为并不违反《宪法》第3条的规定。相反，国会授予管辖权是法院行使司法权的前提条件。

5. 原告主张不予支持，其诉请应予驳回

本案中，帕特查克提出两点主张，最高法院均予驳回。

主张一：帕特查克认为第2(b)条直接引导联邦法院驳回起诉，没有给联邦法院解释或适用新法的机会。帕特查克援引了United States v. Klein一案。该案原告是南北战争时期南部邦联士兵威尔逊先生的遗产管理人，其诉请是让政府偿还威尔逊先生在战争期间被政府缴获的棉花的价值。根据法律要求，士兵要回财产必须证明他们的忠诚。威尔逊先生在去世前已经得到政府颁发的赦免令，法院也认定赦免令是忠诚的证明。但其后，国会通过了新立法，使得赦免令变成不忠诚的证明；并规定如果涉案原告收到过赦免令，法院应驳回起诉。

Klein案中，最高法院认为国会的立法侵犯了司法权。赦免的效力是由行政机关决定的，国会无权规定赦免效力的认定标准。国会在未改变、也无法改变赦免效力认定标准的情形下，引导法院作出不一样的判决，即是对审判权的僭越。

本案与Klein一案应予区分。本案中，国会并未僭越其他权力机关的职权，而且国会的立法也不是选择性的针对某一个案件，而是普遍适用于与布拉德利地产相关的所有案件，这是为《宪法》所允许的。

主张二：帕特查克主张第2(b)条干涉了最高法院的原审裁定——“原告之诉可以继续进行（may proceed）”。《宪法》第3条禁止国会溯及既往，要求法院重新裁判。但该案并未审结，该案发回重审后，国会已经制定新法，改变了该案适用的法律，而《宪法》第3条并未禁止国会制定新法，适用于未决案件。

确实，《枪湖法》是对最高法院原审裁决的回应。该部落通过施加政治影响，说服国会颁布新法，剥夺联邦法院的管辖权，有效终止了所有威胁赌场的诉讼。但法院只能根据《宪法》审查国会的权力行使是否合宪，对其动机在所不问。国会将新颁布的、将改变判决结果的法律适用于未决案件是合宪的。

最后，判决认定《枪湖法》第2(b)条没有违反《宪法》第3条，维持上诉法院的判决。

6. 本案颇具争议，请看观点交锋

布雷耶大法官发表协同意见，指出：Klein案中，国会无权对政府颁发的赦免令的效力作出规定。但本案中，国会通过立法批准内政部长将布拉德利地产归入信托是《宪法》所允许的。因此，国会只是用其立法权再次补充明确了内政部长的这一决定，其权力的行使并无争议。

金斯伯格和索托马约尔大法官的协同意见认为，国会有权通过立法保留或放弃政府的主权豁免；本案中，立法要求法院驳回与布拉德利地产有关的诉讼是因为国会通过《枪湖法》恢复了政府的主权豁免，而不是因为国会剥夺了联邦法院的管辖权。本案原告主张的不是金钱救济，而是宣示和禁令救济。本来根据《行政程序法》，政府对宣示和禁令救济之诉不享有主权豁免，应出庭应诉。但国会其后颁布了《枪湖法》，该法的措辞意在恢复政府的主权豁免，凡是与布拉德利地产有关的诉讼，政府不再应诉。

罗伯茨、肯尼迪和戈萨奇大法官的异议意见认为，本案中国会的意图很明显，其立法就是针对本案的。虽然《枪湖法》规定的是“与布拉德利地产有关的诉讼”，但该法生效时，除了本案并无其他未决诉讼。另外，《枪湖法》直接规定联邦法院对布拉德利地产相关诉讼没有管辖权，应予驳回起诉，没有给法院保留裁决的空间，国会是在通过操纵管辖权条款来操纵特定未决案件的判决结果。所以，国会的这一“立法”并不是改变现有法律，完全是针对个案，并试图改变其判决结果，这一立法不具有普遍适用性。因此，国会这一立法干涉了司法权，是违宪的。

本期译述作者：赖雪金

赖雪金，上海海事大学海商法本科毕业，复旦大学国际法学研究生在读。就个人而言，看英文材料或许不难，但是译述要难得多，搜肠刮肚、抓耳挠腮仍觉辞不达意。但一篇文章历经酝酿、起草、修改，终于完成时，内心还是满怀欣喜的。回首研究生时光，译述写作确是这两年间最有收获的经历之一——认识一群可爱的人，磨炼一项重要的技能。依靠兴趣支撑起的工作，哪怕是小小的收获，也会放大出数倍的乐趣。感谢高老师和团队小伙伴，感谢支持我们的读者朋友们。

美国最高法院判例译述——云翻译工作室  出品

主编：       高凌云

副主编：    郑家豪  赵予慈  齐冠云

撰稿人：    赖雪金  蒋佳颖  崔伟  蒋彧  管洁泉  丁伯韬  朱文  商可航 倪国伟

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