环评技术导则，是金科玉律还是武林秘籍

作者 | 浮梁一梦

本文转载自公众号【清合】，仅代表作者观点。

（导则到底是什么）

在写正文之前，先说环评技术导则的法律属性。

无论HJ是否带T，根据新标准化法，行业标准都是推荐性的，除非被法律法规引用为强制性标准。

目前环保方面的法律法规，暂无明确规定环评必须严格遵守技术导则的要求，即法律没有指明环评技术导则属于强制性标准。

（一）

2015年，原环境保护部开展了轰轰烈烈的“环评和监测工作创新大讨论”。根据原环保部的新闻通稿，环评改革要做好三个环节：

一是划框子。要通过规划环评、战略环评划定生态红线，明确区域发展定位、生态功能定位和准入条件，优化空间布局，调控环境容量。

二是定规则。要通过准入导则的制定和解释，提高导则规范的指导性和适用性，增强环评的针对性和科学性。

三是查落实。核心是要创新监管思路，建立规划实施后的环境评价和核查工作机制，充分利用大数据等技术手段提高监管能力，精准打击环评违法违规行为，督促地方政府更好落实环保主体责任。

2016年7月，《“十三五”环境影响评价改革实施方案》正式印发实施，强调：

加强环评技术导则体系顶层设计。建立以改善环境质量为核心的源强、要素、专题技术导则体系；

建立技术导则实施效果评估与反馈机制，定期对现行技术导则的适用性、有效性、可操作性进行跟踪评估，并开展滚动修订。

在顶层设计的基础上，生态环境部启动了环评导则的制（修）订工作，新的导则陆续发布实施。

随着新导则的实施，很多人发现，某些时候环评竟然走入了绝路：按照导则编制环评报告居然行不通！

或者说，明明是个减排项目，不做还没事；一做环评却发现，按照导则要求却无法完成。

《葵花宝典》说：欲练此功，必先自宫。问题是，有些项目不需要自宫，导则已经将它“宫”了。

（二）

虽然我国是开展环评较早的国家之一，但是改变不了它是舶来品的事实。

环评互联网推送的“中国环境影响评价回顾展（1973-2018）”清晰地展现了我国环评的发展历程：从引入确立到改革专心的45年。

环评开展重要的技术支撑：环评技术导则，也是随着发展不断地修订。我国进入了新时代，导则也跟着进入了“新时代”。

这个新时代，就是一切要以改善环境质量为核心。

环境保护的目的就是要改善环境质量，从环境保护到生态文明建设，建立一个适宜人居的环境。

从环境保护部到生态环境部的转变，就体现了这一点。改革开放前沿深圳市，深圳环保局早已变成了“深圳市人居环境委”。

环境保护是一项复杂的工作，需要多部门协同推进，环评只不过是其中的一关，但绝不是全部。

中央环保督查的开展，使地方政府更加重视环境保护工作，也使得众多负有“环境保护职责”的部门，第一次明确地认清了自己的职责。

尽管有人认为环保部门全力最大的权力是“环评审批”，但也不能说环评就是有多么重要。

准入之后更重要的是事中事后监管监管。报告说得天花乱坠，不督促落实也没有用。

特别是在放管服深入人心的今天，环评更加不能承受如此之重。说到底环评只是个工具。

（三）

尽管导则的重构轰轰烈烈，但逐步暴露出来的问题也是越来越多。

《“十三五”环境影响评价改革实施方案》说的好：定期对现行技术导则的适用性、有效性、可操作性进行跟踪评估，并开展滚动修订。

只是，规定是规定了，定期是多久？反馈给谁？谁来开展评估？似乎没有人知道答案，也没人关心这个事情。

只有在复核的时候，以贾专家为首的一帮“学富五车、满腹经纶”的专家，将导则视为金科玉律，不放过任何一个与导则规定“不相符”的地方，一旦发现就像发现了新大陆般高兴。

当然，“导则的制定以改善环境质量为核心，倒逼地方政府更加重视环境保护工作、加大基础设施的投资、加快建设”，这些都没错。

凡事你只要冠以一个巨大的头衔，看起来都是没错的。

只是，很多事情倒逼就可以了吗？事情如此简单，管理还需要什么艺术和技巧？君不见即使实施这样的工程，也是需要时间的，需要有可行性才行。

诸如【清合】已发表的文章《副镇长老同学请我做环评，我无奈拒绝了》，都没有可行性了，还谈什么建设呢？

中国政府网2月22日报道：李克强总理2月20日主持召开国务院常务会议，要求制定涉企法规规章和规范性文件必须听取相关企业和行业协会商会意见，使政府决策更符合实际和民意。

当然，导则的制（修）订，也经过了广泛的征求意见。征求意见的时候你不反馈，现在来说执行不了，也是活该！

但是，我们必须明白，有很多问题是在具体的执行过程中才逐渐显现出来的，纸上谈兵是想象不到的。

我们还应该用怀疑和发展的眼光看待导则，毕竟导则要有适用性、可操作性。

如果导则是金科玉律，那怎么对同一条款，不同的人会有多种理解呢，怎么还需要动态修订呢？

如果对于任何不符合导则的要求都视为“严重问题”，那已废止的导则是不是就是错误的？毕竟修订的时候，有些是推翻了之前的做法。

（四）

顺便，我们也可以谈一些技术问题。

地表水的评价，原环保部印发了《地表水环境质量评价办法（试行）》。其中明确：

水温、总氮、粪大肠菌群作为参考指标单独评价（河流总氮除外）。

湖泊、水库营养状态评价指标为：叶绿素a（chla）、总磷（TP）、总氮（TN）、透明度（SD）和高锰酸盐指数（CODMn）共 5 项。

而生态环境部定期发布的环境质量状况公报，也采取该种方法评价地表水水质状况。

很明显，总氮、粪大肠菌群这些指标，与持久性的、影响大的指标不能同等对待。

对于流动的地表水，水体有自净能力，即使这些因子超标，也不是什么严重的问题。

4月2日，全国人大常委会召开水污染防治法实施情况专家评估座谈会。

会上北工大彭永臻院士从专业角度就水污染防治法实施情况评估作了发言，其中主要的内容摘录如下：

一、城镇污水处理排放标准存在的主要问题与建议

①城镇污水处理排放标准过于“整齐划一”，应因地制宜规划与修订。

②对于湖泊、海湾等脆弱水体，应当制定更加严格的氮、磷等排放的地方标准

③针对无富营养化之虞的水体应当制定适当宽松的氮、磷排放标准

二、近年来，越来越多的地区盲目提出城镇污水处理要达到《地表水环境质量标准》中IV类和III类水质的过高要求，应该及时遏制这种趋势。

院士真知灼见啊！详细内容见《坚决遏制IV类和III类排放标准的过高要求！》

再者，判定一个断面超标，根据导则，该如何判定呢？引用主管部门的数据？年均值？月均值？季度均值？如果没有设置相应的断面呢？是否可以自行监测一次判定呢？如此等等都没有明确。

再说限期达标规划。有了达标规划，环境质量是否一定会改善呢？未必。

导则对地表水，特别是少量的生活污水，进行如此复杂的预测评价，是否一定可以改善环境质量呢？答案也是否定的。

既然如此，对于少量生活污水，是否可以引用达标规划中的结果呢？道理不是一样的吗？

哦对了，有多少个地市编制了限期达标规划？

虽然说法律有要求，但还是有很多地方没有编制限期达标规划。

（五）

回过头再说技术复核的事。

《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评[2018]11号）明确，“环境保护部制定环评文件技术复核管理办法”。

技术复核现已变成了环评事中事后监管的一把利剑，让很多弄虚作假的环评报告“无处遁逃、现出原形”。技术复核是一个非常有利、高效的手段。

只是，技术复核该如何进行？重点复核哪些方面？

没有一个明确的顶层设计，基本都是根据主管部门的要求，或者专家的喜好随便提意见。

既然是技术复核，就要聚焦于“技术”方面的问题，管理方面的问题留给管理部门。

而且一个项目环评报告，要眼光放长远。而不是为了逐条与导则核对，找出“不符合之处”大书特书。

法律的出台是博弈的过程，导则的出台也是个博弈的过程。并非所有专家都了解个中缘由、是非曲折。

有很多规定是没有道理可讲的，专家却在这里当成金科玉律。也许这和技术复核有关吧。

环评是事前审批，还有事中事后监管呢。

环保部复核发现有问题项目的环评报告，极少见到撤销环评批复的情况，大多是对建设单位提出要求，通过事中事后监管补正。

另外，环保部通过不断调整名录，使得报告书变为报告表、登记表（如房地产）。此类项目，不做环境影响评价影响环境质量改善了吗？

我想以上足以说明环评到底应该扮演一个什么角色，关注什么问题。

当然，对于弄虚作假的环评单位，严格按照环评法的要求，受到应有的处罚。

技术复核开展了这么久了，而且必将继续开展下去，环保部制定技术复核管理办法迫在眉睫。

（六）

正所谓爱之深、恨之切。我们就是对环评如此热爱，才有了这么多的吐槽。

回到本文刚开始写到的：环评技术导则应该是推荐性的、指导性的技术规范。

既然如此，那就不是强制地，逐条不差地执行下来。当然也不能胡来，一切以说得清为目的。

梁鹏等人发表文章《环境影响评价改革的重要技术支撑——导则体系重构》（《环境保护》，Vol. 44 No.22 2016，P12）明确指出：

建设项目导则本应按照《环评法》第十七条规定的环评报告内容，重点关注项目概况、周围环境现状、造成的环境影响、环保措施的技术经济论证、经济损益分析、环境监测建议以及环评结论等内容，但现有部分导则关注了大量技术之外的法律和管理问题，以及其他行政主管部门管理的领域，如压覆矿产。在应用中把本应属于指导性质的导则当成强制性的标准使用，放大了导则的缺陷。

这些问题给环评工作造成了困扰。

说的很对啊，不能把本应属于指导性质的导则当成强制性的标准使用！

（七）

结语：既然导则是使用过程中出现了诸多的吐槽，不妨顺势进行导则的补充说明，这也是落实十三五环评改革方案的具体举措。

①马上对新发布导则的适用性、可操作性进行跟踪评估，广泛听取意见、搜集问题、开展调研座谈，对导则进行补充说明。

②强烈要求报告书、报告表区别对待。既然报告表项目环境影响轻微，评价也可以相应简化。

我想，这样绝对不会影响环境质量的改善。毕竟环境保护是一项系统的、多部门共同推进的工作，改善环境质量的手段多得是！

—END—

编辑 | 君君.环评互联网

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