有点乱：自然资源执法的“综合”与“分散”

这次机构改革，具体赋予了自然资源部门“六统一”职责，即统一行使自然资源资产所有权职责、统一行使所有国土空间用途管制职责、统一行使空间规划管理职责、统一行使对所有自然资源进行调查监测评价职责、统一行使自然资源和不动产确权登记职责、统一行使生态保护修复职责。

从自然资源领域执法看，总体上应包括土地、矿产、海洋、林业和草原、测绘、城乡规划等6大类行政执法。

遗憾的是，自然资源执法在行政综合执法改革中，未列入市场监管、生态环保、交通运输、文化市场、农业等五大领域综合行政执法之列，没有实现自然资源领域执法的“统一”和“综合”，反而呈现多部门、多样化的分散执法状态。从目前正在逐步形成的自然资源执法体制看，主要呈现的特点是：上面多龙治水，中间五花八门，下面一支队伍。

部级层面：五方分治

依据《自然资源部行政处罚事项清单》，自然资源部主要履行土地、矿产、测绘、城乡规划四大类行政执法，明确海洋行政执法职责统一由中国海警局行使，农村宅基地执法职责由农业农村部门行使。林业和草原执法职责，仍然由国家林业和草原局行使。2020年4月10日，国家林业和草原局办公室印发的《关于做好林草行政执法与生态环境保护综合行政执法衔接的通知》（办发字〔2020〕26号），明确将国家自然保护区、风景名胜区中涉及开矿、修路、筑坝、建设等行政处罚，纳入生态环境保护综合行政执法。

也就是说，在部级层面，自然资源执法职责分散在了自然资源部、农业农村部、生态环境部、国家林业和草原局、中国海警局5个部门。

省级层面：争议未休

从省级看，比较一致的是土地、矿产、测绘、城乡规划行政执法统一由自然资源部门行使；林业和草原行政执法由省级林业和草原部门行使；沿海省份在海洋行政执法方面有所不同，有的执法职责仍然在省级自然资源部门。

争议最大的是农村宅基地执法。虽然修正后的《土地管理法》、部门“三定方案” 以及农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）等，都明确农村宅基地执法由农业农村部门行使，但实际移交中各地都不同程度出现争议。主要集中在两个问题：一是农村村民在耕地上违法建房由哪个部门管？一些地方农业农村部门将新修正《土地管理法》第七十八条中所指“土地”，解读为现有村庄建设用地范围之内的土地，提出对农村村民非法占用耕地建房的，由自然资源部门依据新修正《土地管理法》七十五条履行查处职责。二是2020年之前形成的大量农村宅基地违法问题今后由哪个部门管？有的地方农业农村部门提出只负责2020年1月1日之后新发生的农村宅基地违法案件查处。

目前在一些省份两个部门仍然纠缠不清、还未达成共识的情况下，有的市、县只能自行解决。如福建省南安市司法局复函当地自然资源局，采取了部分折中办法：一是明确2020年之前由自然资源局立案查处但未办结的案件，由自然资源局继续办理。二是个别案件因行政复议或行政诉讼被撤销，需要重新立案调查依法处理的，重新立案单位为农业农村局，自然资源局需做好交接工作。三是在过渡期间，农村宅基地违法案件承办单位为农业农村局，案件执法人员为农业农村局执法人员，自然资源局进行相关业务指导，案件相关文书由双方执法人员共同签署。 

市县层面：五花八门

此次机构改革，赋予市县更多的自主权，不要求上下对口，既可“多对一”，也可“一对多”。由于各地机构设置不同，造成自然资源执法机构“五花八门”。除土地、矿产、测绘三类行政执法由自然资源部门统一行使外，在城乡规划执法方面，有的由住建部门全部移交自然资源部门，有的部分移交自然资源部门，有的则由城市综合执法局统一行使等；在林业和草原执法方面，由于有的地方林业和草原部门与自然资源部门完全合并，有的仍然保留林业和草原部门，在执法方面也是各有不同；在海洋执法方面，由于机构设置不同，也是呈现多样化。

乡镇层面：综合执法

按照中央机构改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。

也就是说，乡镇原则上只能有一支队伍管执法。目前河北正在推进的乡镇机构改革明确，除公安派出所、税务所、市场监管所依法依规分别单独履行监管执法职责，其他监管执法原则上整合到基层综合执法队伍，由相关县级职能部门分别按授权委托监管执法。

综合分析

目前形成的自然资源执法体制已基本定局，短期内很难再改变，所以继续讨论体制问题已无意义。

今后需关注的重点是机制问题，也就是在现有自然资源执法体制下，如何体现执法重心下沉、关口前移的总要求，通过分级制订《自然资源行政处罚项目清单》，理顺不同部门之间、县级自然资源部门与乡镇综合执法队伍之间的执法职责和分工，避免相互扯皮。

至于自然资源和农业农村部门关于农村宅基地执法范围、权限等争议，其实在乡镇成立综合执法队伍后，对农村宅基地违法行为的查处都由乡镇负责，两个部门再争也无太多实际意义。

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