风言风语‖补办用地手续/补还是不补，是个问题
近年来，对违法占用农用地从事非农建设行为的处理，为消除违法状态，各地主要采取两种办法，一是应拆就拆，二是能补就补。对补办用地手续，土地管理法没有规定，但也没有明令禁止。
从上世纪八十年代开始，一些地方就有补办用地手续的实践。2004年，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》，对补办用地手续作出规定，提出对确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。此后，补办手续成为各地解决违法用地问题的主要手段之一，有的地方也探索研究了一些具体政策，如广东通过“三旧改造”既促进了节约集约用地，也化解了部分历史遗留用地问题。2016年，原国土资源部出台的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，对历史遗留建设用地补办用地手续问题做出比较明确的规定。
补办用地手续，一直是个有争议的问题。
一种观点认为，由于各种复杂原因，长期以来违法用地现象非常普遍，形成一些历史遗留问题或存量违法用地，有些违法用地确实难以执行拆除或没收，比如大量的高铁、高速公路等国家和省重点基础设施项目、地方招商引资项目等违法用地问题，只能通过补办用地手续予以消化。
另一种观点认为，允许补办用地手续等于为违法用地开了“后门”、留了“退路”，客观上造成新增违法用地难以有效遏制，土地执法工作每年面临的都是“问题突出、形势严峻”。一些地方对违法用地问题持续开展专项整治，但也难以从根本上扭转被动局面。
补办用地手续，是对违法行为给予的有效补救和纠正，以消除和减少违法后果，符合行政法精神。从现实情况看，除一些历史遗留问题，对涉及未批先用的国家和省重点项目，尤其是基础设施项目，确实也无法拆除或没收。2012年，原国土资源部办公厅、交通部办公厅印发《关于高速公路项目用地未批先用问题整改查处的通知》，提出“实事求是，分类处理”的原则，也只能规定一个时间节点，此前的作个检查，此后的处以罚款并给予相关责任人党纪政纪处分，然后补办用地手续。
但允许补办用地手续的弊端也非常明显。首先，助长了“先上车后补票”，使一些违法用地者有机可乘、有空可钻，搅乱了正常的土地管理秩序和市场秩序，导致新增违法用地屡禁不止，使一些地方每年的卫片执法监督检查工作都面临巨大压力；其次，损害了规划的权威性和严肃性，为解决补办用地手续问题，过于频繁、随意调整土地利用总体规划和城乡规划，甚至调整永久基本农田布局，使规划失去了有效的约束；第三，容易滋生腐败问题。
不允许补办用地手续，有些问题难以解决，允许补办用地手续，就如同打开了潘多拉盒子，陷入二律背反。
形成违法用地的原因比较复杂，既有各种政策因素、监管问题，也与一些基层党委政府和用地企业、用地单位和个人依法用地意识淡薄有直接关系。就当前面临的现实问题，对补办用地手续，还不可能完全取消这一政策，应明确界点、缩小范围、适度从宽、完善政策。
明确界点，就是按照常规的办法，规定一个时间界点，对之前发生的违法用地，区分不同情形，分类处置，能补办手续的尽快完善手续，以消除部分存量违法用地，解决一些历史遗留问题；之后新发生的违法用地，不再允许补办用地手续，坚决依法查处。如有的省份已提出，对2019年4月30日之后新发生的违法用地，不得调整规划，不得补办用地手续。
缩小范围，就是只允许存在违法用地问题的交通运输、水利设施、民生公益等公共基础设施项目，在依法依规处罚到位后，可以补办用地手续。对不符合土地利用总体规划、城乡规划的建筑物（构筑物）和不符合产业政策的违法违规项目，要依法依规坚决拆除，特别是严禁为小、散、乱、污等违法用地项目补办用地手续。
适度从宽，就是坚持实事求是。目前各地正在编制国土空间规划，国土空间规划落地实施后，其对调整规划的刚性要求必然会彻底阻断一些不符合规划的存量和新增违法用地补办手续的通路，同时，正在推进的自然资源产权制度改革，也不允许存在大量无权属来源的建设用地。对确需补办用地手续的，当前应适当简化审批要件和程序，妥善解决好规划调整、征地和占补平衡等问题，加快完善用地手续。另外，在编制国土空间规划和村庄规划时，应尽量使一些无法拆除的历史遗留建设用地纳入新的规划，今后适当安排一些新增集体建设用地指标予以逐步消化。
完善政策，就是深入推进简政放权，加快落实“多审合一、多证合一、多验合一”改革，保障合理用地需求，着力解决好报批慢、审批难问题。针对国家和省重点基础设施项目、特别是高速公路项目违法用地突出问题，要进一步完善先行用地政策，健全监管规则，创新监管方式。
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