热点问题‖谁来执行强制拆除/“裁执分离”的争议与探索

多年来，对违法用地行为的处置，各地普遍采用两种主要方式：一是依法拆除或没收。《土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。二是补办用地手续。补办手续在土地管理法中没有规定，主要依据的是2004年国务院出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》。当然，还有一种，一些既难以拆除，也难以补办手续的，逐步累积形成历史遗留问题，如大量的小产权房。

《土地管理法》没有赋予土地主管部门行政强制执行权，对在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，需要依法拆除的，向人民法院申请强制执行。长期以来，由于强制执行矛盾多、难度大，而且随着非诉行政案件大量增加，基层法院执行力量不足，一些基层法院对土地主管部门申请强制执行的土地违法案件，不同程度出现以各种理由要么拒收，要么驳回，甚至形成“拉据战”，造成土地违法案件“执行难”。在这种背景下，一些地方开始探索借鉴“裁执分离”模式，解决土地违法案件“执行难”问题。当然也有一些地方，被逼无奈，不管三七二十一，绕开法院，要么采取夜晚“偷袭”，要么由政府出面采取部门乡镇联合行动，拆了拉倒。一些违法用地者自觉理亏，也就自认倒霉。

“裁执分离”模式是《行政强制法》出台后，行政机关申请法院执行非诉行政案件陡然上升，导致法院在执行方式上的一种改革，也就是法院“裁”、行政机关“执”。2012年最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，第一次提出“裁执分离”执行方式，明确人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。2014年，最高人民法院印发《推进“裁执分离”的通知》，进一步将“裁执分离”扩大至征收集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除等非诉案件和诉讼案件。

“裁执分离”目前处于探索阶段，在法律界也存在一定的争议。一种观点认为，该模式有效解决了没有行政强制执行权的行政机关想执行却无权、法院有权却无力执行的困境，是推进构建行政、司法协作机制的积极探索。另一种观点对“裁执分离”的合法性提出置疑，认为缺少执行依据，最高人民法院的司法解释无权赋予行政机关强制执行权，由行政机关组织实施强制执行行为，必须通过具体的法律来规定。

就现行法律对行政强制执行的具体规定来看，《行政强制法》规定，行政强制执行分为两种，一是具有行政强制执行权的行政机关自行强制执行。如《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”二是没有行政强制执行权的行政机关可以申请法院强制执行。2018年最高人民法院新出台的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确：人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在七日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

据此可以得出明确结论：行政机关的强制执行权来源于法律法规的特别授权，行政强制执行权必须由法律法规设定，法律法规以外的（包括规章）不得设置行政强制执行权。但支持“裁执分离”的认为，“裁执分离”只是执行方式的调整，并没有改变行政强制执行权的配置，强制执行权仍然属于法院，行政机关只是协助法院执行，并没有因为法院的准予执行裁定而获得原本不具有的行政强制执行权，不存在违反《行政强制法》的问题。

从基层自然资源部门对“裁执分离”模式的认识看，也存在一些不同观点。有的认为，从自然资源部门依法履职来看，对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地，只要依法履行了申请法院强制执行，而且法院已受理，作为自然资源部门，已履职到位，可以结案，自然资源部门不应承担法外之责。有的认为，无论是法律规定，还是上级部门要求，对涉及拆除建筑物和其他设施的违法用地，在查处整改中必须做到拆除到位，消除违法状态，恢复原貌，否则难以过关，群众也不满意，而且面临被纪检监察部门追责问责的风险。在这种要求和压力下，探索实行部门申请、法院裁定、政府（或部门）执行的“裁执分离”模式，有利于解决基层自然资源部门长期面临的“拆除难”，有利于维护良好的土地管理秩序，也能体现法律的严肃性。

实际上，争议归争议，在基层行政执法实践中，有的地方从破解难题、解决问题出发，已在积极主动探索实行“裁执分离”模式。早在2013年，河北省威县在当地法院的积极推动下，由县委办公室、县政府办公室联合印发《关于建立非诉行政执行“裁执分离”工作机制实施办法》，按照谁申请、谁执行原则，探索建立了行政机关申请、法院裁定、申请行政机关牵头执行的“裁执分离”模式。2018年9月，武汉市政府印发《违法用地上建筑物处置办法》，规定“人民法院作出准予强制执行拆除裁定的决定后，由违法所在地区人民政府根据人民法院的裁定，负责组织违法用地上建筑物所在地街道办事处（乡镇人民政府）和相关部门实施拆除。”

近年来，一些地方为解决“执行难，对违法用地上的建筑物和其它设施，还依据《城乡规划法》由政府直接组织强制拆除。随着各地机构改革的陆续到位，城乡规划执法成为自然资源部门的重要职责，如何综合运用相关法律解决违法用地“执行难”，仍然是需要法院、政府和自然资源部门共同研究探索的课题。

相关法律规定

土地管理法

第七十六条  未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

第七十七条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。

第八十三条  依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

城乡规划法

第六十五条　在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

 第六十六条　建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
    （一）未经批准进行临时建设的；
    （二）未按照批准内容进行临时建设的；
    （三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

第六十八条　城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

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