自然资源所应撤，行政处罚权要放

新修订的《行政处罚法》亮点之一，是为推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，将部分执法权下放乡镇和街道，提供了明确的法律依据。

乡镇和街道是最基层的行政组织，承担着各种属地监管责任，也能最早发现违法行为。但长期以来，行政执法面临的一个突出问题，就是“管得着的看不见，看得见的管不着”。现行《行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。实际上，有责无权的乡镇和街道，处在“谁的孩子谁来抱”和“抱不好就追责”的尴尬境地。

新修订的《行政处罚法》无疑从法律上打通了行政执法“最后一公里”，实现了乡镇和街道责权相当。新修订的《行政处罚法》第二十四条规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。

其实，早在2019年1月，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》就提出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合执法行政机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，逐步实现基层一支队伍管执法。

撤所放权，是大势所趋。去年以来，一些地方通过直接下放和委托方式，正在将部分行政处罚权逐步下放乡镇和街道。比如广东省率先将新《土地管理法》第七十八条规定的行政处罚权，以及与该行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权，调整由乡镇人民政府（街道办事处）行使。在乡镇和街道改革中，有的地方已提出除公安派出所、税务所、市场监管所外，其他监管执法原则上整合到乡镇和街道组建成立的综合执法队伍，由相关县级职能部门分别按权限授权委托监管执法。据了解，目前有的地方已完成基层自然资源所撤销和行政处罚权下放工作。河北及时跟进地方立法工作，目前《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》（草案）正在公开征求意见。

从自然资源领域行政执法看，之所以要撤所放权，还有三个不可回避又难以解决的问题摆在面前。

一是名分问题。新修订的《行政处罚法》规定：在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。也就说，原来提出的五大综合执法队伍现在成七个了，增加了应急管理和城市管理，如果再加上乡镇综合执法队伍，在国家层面已形成“八路军”。自然资源执法虽然包括了土地、规划、矿产、海洋、测绘、林草等领域，实际就是综合执法，但据自然资源部网站在公开答复全国人大代表的提案中透露：“中央编办已明确表示，本轮机构改革明确设立的五大综合执法队伍中没有自然资源综合执法队伍，目前尚难以从国家层面下发指导性文件。”

二是待遇问题。让自然资源执法部门尴尬的是，2020年12月9日，财政部、司法部印发《综合行政执法制式服装和标志管理办法》，按照这个《办法》规定的范围，主要承担着保护耕地重任、需要“长牙齿”的自然资源执法人员，将无资格统一“着装”，有人形象地把自然资源执法人员称为“便衣队”。

三是扯皮问题。因宅基地具体执法职责，农业农村部门与自然资源部门主要因地类问题，从上到下一直争议不断。农业农村部网站在公开答复全国人大代表提案时已明确提出：“宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，耕地属于农用地，宅基地与耕地地类性质不同。因宅基地用地建房审批管理涉及农业农村、自然资源等多个部门，各地对土地管理法中有关执法条文存在不同理解。”去年以来，多地因宅基地执法引起的行政诉讼案件中，一些地方自然资源部门依据新《土地管理法》七十八条对宅基地违法行为立案查处，均被法院判定为执法主体不适格，也就是“越界”。也有的地方自然资源部门没办法，只能依据新《土地管理法》七十七条对宅基地违法行为查处，反而被法院判定为“没毛病”，但这显然是不符合“特别规定优于一般规定”原则，也使宅基地执法职责更加不明不白。

对撤所放权，在自然资源系统内部也存在一些争议和不同意见，反对的声音也不少，有的地方还在大力加强基层自然资源所建设。其实就目前而言，争论撤与不撤，放与不放已没有什么意义，而是应该撤、必须放。主要原因就是三句话：改革有要求，法律有依据，情况有变化。

当然，自然资源领域执法需要拥有专业人员、专门知识和专业技能，具备较完善的执法设备和技术条件。同时也面临一些现实情况，比如对政府主导的重点项目违法用地，涉及土地、规划、矿产、测绘等批后监管执法问题，由乡镇和街道立案查处，显然是不太现实的。因此，将自然资源领域行政处罚权直接下放乡镇和街道，既要态度坚定，也要稳妥推进，必须充分考虑乡镇和街道的承接能力，既不能不放，也不能一放了之，要做好定期评估，坚持成熟一批，下放一批，切实做到“放得下、接得住、管得好”。

下放自然资源领域行政处罚权，关键要解决好三个问题：一是具体下放哪些行政处罚事项，二是如何理顺和明确县级自然资源部门与乡镇和街道的执法职责和边界，三是如何做好日常执法工作衔接。

根据自然资源领域执法的特点，土地执法方面，除非法批地外，其他的大部分行政处罚事项都可下放；规划执法方面，主要是下放对未取得建设工程规划许可证和涉及临时建设的行政处罚。矿产执法方面，主要是下放对非法开采、无证勘查和涉及保护类的行政处罚。测绘执法方面，主要是下放对测量标志保护类的行政处罚；林草方面，主要是下放对盗伐、滥伐林木的处罚；海洋执法目前不适合下放乡镇和街道，应在地方层面加快推进建立统一的海洋执法队伍。

在职责分工和执法边界方面，下放部分行政处罚权后，应明确由乡镇和街道负责日常执法巡查、制止，履行法律规定和下放清单中自然资源领域违法案件查处职责，负责上级交办的违法线索核查处置、土地和矿产卫片图斑核查整改工作，配合做好自然资源督察和执法专项整治行动相关工作，协助做好县级以上政府安排布置的其他自然资源领域执法工作。县级自然资源部门主要承担未下放乡镇和街道的自然资源领域行政处罚事项，负责查处市级以上重点项目、跨乡镇和街道区域违法用地案件，对乡镇和街道执法工作进行业务指导和监督。

将部分自然资源领域行政处罚权下放乡镇和街道后，如何做好日常执法工作的衔接尤为重要。一要同步实施、同步推进撤销基层自然资源所和下放行政处罚权，可设置一定过渡期，在此期间由县级自然资源部门会同乡镇和街道综合行政执法队开展联合执法，防止出现脱节。二是县级自然资源部门应加强对乡镇和街道执法工作的指导和业务培训，及时协调解决各类执法争议和问题，积极配合乡镇和街道做好涉及规划、地类等认定工作，协助做好出具破坏耕地鉴定和非法采出矿产品价值、破坏性采矿造成矿产资源破坏价值报告等工作。

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